投标人围标、串标行为

在电子招标投标中的风险识别与防范

卢华升  丁娟  霍明林

本文对围标、串标行为的发展趋势及社会危害性进行深入分析，结合电子招标投标中出现的相关案例,总结出防范与识别难点，并提出相应的防范措施,为招标人解决围标、串标问题提供解决思路和方法。

—、现状分析 

2000年《招标投标法》颁布实施以来,招标投标活动在促进社会资源合理配置、规范市场竞争秩序、预防腐败交易和构建社会监督体系等方面发挥着重要作用,在社会市场交易中对国民经济的各个领域产生了重要影响。

    招标投标事业取得长足发展的同时,招标投标中巨大的经济利益也使得围标、串标行为屡禁不止,影响到行业的健康发展，对社会正常经济活动产生了严重危害。2020年8月中央纪委国家监委网站发布了“深挖彻查招投标领域腐败问题”，提出应对工程建设中的围标串标问题加强防控和监督。

1.围标、串标案件逐年增长

查询近年来串通投标的围标、串标案件情况显示,2015年为123件,2016年为211件,2017年为245件,2018年为347件,2019年为656件,串通投标犯罪案件呈逐年增长趋势,如图1所示。

（1）扰乱市场秩序,扭曲市场价格。在招标投标过程中，公平合理的竞争秩序是实现资源有效配置的基础条件，而围标、串标行为严重扰乱了正常市场秩序,投标人通过一致抬高或压低报价进行投标的违法行为直接伤害了其他投标人的合法权益。

（2）给工程项目留下质量隐患。围标、串标行为的背后隐藏着企业间的不正当行为和利益关系。从长远角度来看,这些费用均从项目中得来，中标者通过以次充好、偷工减料来压缩成本，获取收益,直接或间接导致了工程质量安全问题和隐患。

（3）易滋生腐败及损害国家和社会利益。一些投标人为了增加中标的概率,找若干陪标人或与其他投标人经过协商达成某种协议,各参与人之间都获取相应的好处。这种现象若不加以打击控制,企业间扭曲的竞争格局会污染整个市场的公平竞争,甚至对当前的商业环境产生不好的影响,滋生腐败现象,从而损害国家和社会的利益。

    （4）影响了诚信体系的建设。在招标投标过程中一些投标企业为了中标采取围标、串标行为,这种行为逐渐成为行业中的“隐藏规则”。在这种病态的市场环境中,诚信企业被排挤在正常招标投标活动之外,而不诚信的企业可以得到发展。随着时间的推移,对整个社会的诚信体系建设会产生不良影响。

    二、运用电子招标投标平台判断围标、串标案例分析

全流程电子招标投标的方式进行公开招标,即通过电子招标平台发布招标公告、发出招标文件、组织开标及评标等。为了科学客观审查投标产品质量情况,招标文件中要求投标人提交样品进行统一检测,部分技术评审项将依据检测结果进行打分。

在评标过程中,负责投标样品接收的工作部门向评标委员会提交了一份说明材料,反映投标人A和投标人B的样品由同一个物流公司、同一车辆送达。评标委员会知悉该情况后,仔细审查了投标人A和投标人B的投标文件,认为两者不存在投标文件异常一致或投标报价呈规律性差异等串通投标的情况,可能只是巧合事件,因此继续评审,并出具评标报告推荐中标候选人,中标候选人名单中包括投标人A和投标人B。

招标人在收到评标报告后,为确保招标采购的公平性及公正性,向电子招标平台运营单位申请查询该项目中各投标人的电子投标文件制作机器码,以查证该项目是否存在不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制等串通投标的违法违规行为。电子招标平台运营单位反馈了调查说明材料,指出投标人A和投标人B的电子投标文件制作机器码一致,即两者使用同一台电脑进行投标文件的制作。随后,招标人重新召集原评标委员会对投标人A和投标人B是否存在串通投标的情况进行审查。

评标委员会在审查电子招标平台运营单位提供的相关调查说明材料后出具了评审报告,结论为“不排除两个中标候选人存在串通投标的可能性”，并提出疑虑:投标文件制作机器码一致是否能证明不同单位的投标文件由同一台电脑编制,如盗版软硬件等不确定因素是否对文件制作机器码存在影响。评标委员会建议对投标人A和投标人B用于制作本项目电子投标文件的电脑进行现场模拟制作电子文件并上传至电子招标平台,还原投标文件制作及机器码查证的过程,以消除疑虑。

    投标人A和投标人B在指定时间将制作本项目电子投标文件的电脑提交至模拟现场。经现场模拟,投标人A和投标人B现场制作的电子投标文件机器码不一致,且与本项目投标时所提交投标文件的机器制作码亦不一致。评标委员会在原审查意见基础上重新出具二次审查的报告,结论为“视为投标人A和投标人B相互串通投标”。

本项目中投标人A和投标人B的样品由同一个物流公司同一车辆送达样品提交的指定地点,可能存在《招标投标法实施条例》第四十条“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”的情况，即投标人A和投标人B委托同一单位或者个人联系物流公司进行投标样品的提交。但由于缺乏充分证据，不能排除存在巧合的情况,因此评标委员会在评标过程中未直接判定投标人A和投标人B相互串通投标,体现了评标的客观公正性。

在对投标人A和投标人B的重新审查中,评标委员会审查了电子招标平台运营单位提供的书面说明材料,明确两者电子投标文件制作机器码一致,属于《招标投标法实施条例》第四十条“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”的情况,对于判定两者相互串通投标已经具有充分依据。后续要求投标人A和投标人B现场模拟制作电子文件,给予投标人自证的机会，一方面是维护投标人的权利,另一方面是谨慎求证以充分维护评审的公正性,评标委员会的做法值得认可。

    三、使用电子化招标投标技术防范围标、串标行为难点   

    1.海量标书文本数据  

    在数据时代下，各类信息、数据以不同的形式爆炸式地呈现,如果无法实现对海量数据信息的高效分析和处理,就难以挖掘其中有用的线索,严重制约效率。现如今大多数电子招标投标项目的标书在百页甚至千页以上,且报价表格中可能有多个明细报价表,如潜在投标人数量达到几十甚至上百家，则投标文件的评审需要投入更多的时间和人力。比如2019年重庆市某电子招标投标平台运行首例投标清单高于1万项的项目，该项目的招标文件清单高达1.5万项，商务标报表也有5000余张。每个投标单位在不同明细项下的投标报价是否存在高度近似现象是判定标书是否涉嫌造假、投标单位是否涉嫌串通报价的关键要素，然而面对如此巨大的数据比对作业，单纯依靠人力进行比对几乎是不可能完成的，可想而知标书数据量大对于工作人员防范围标串标行为存在挑战。

    2.投标人规避手段职业化，刻意逃避监管

    为了提高招标方式的采购效率、降低交易成本，国务院在2011年颁布了《招标投标法实施条例),鼓励利用信息网络进行电子招标投标。在这一背景下，投标单位需要提前将编制好的电子标书和电子保函等资料加密后上传至公共资源交易中心，等待统一组织开标。公共资源交易中心的系统后台会自动识别投标企业的IP地址和MAC地址，如果发现同一.招标项目中，两家不同的投标公司使用相同的IP地址或者MAC地址进行上传，就会在后台作出预警，行政监管部门便能及时获知串通投标行为的发生，以便进行及时的行政处罚或移送公安机关处理。一些职业串标人在长期的违法串标活动中，获悉了监管系统这一预警模式，形成了极强的反侦查意识，采用频繁更换上传设备和使用不同手机开热点等方式，刻意规避动态监控和违法打击。

    3.监管以及认定难取证 

    虽然《招标投标法》第五十三条明确规定了投标人以及其他相关人员串通投标行为的具体处理办法，在《刑法》第二百二十三条也指出投标人或相关单位的串标行为损害国家和社会合法利益的将依法追究刑事责任，但是在平时的招标投标活动中往往是申标人之间通过达成协议进行利益分配，相关投标人得到好处后自然不会进行举报，再加上这种违法行为的隐蔽性，招标人或监管人员一般很难找到直接的证据，对些专业串标团伙进行调查取证比较困难。相关法律法规对围标串标情形的认定还不够健全，如有时会遇见实施条例中视为投标人相互串通投标的六种情形之外的情况，这会影响项目实施中对于围标、串标行为的处理效率。

    四、运用电子化招标投标手段应对与防范围标、串标行为

    （1）在电子招标投标活动中对投标文件MAC地址、IP地址、文件标识码、标书重复率以及其他不应该雷同的信息和数据进行识别比对和详细分析，可以有效锁定违规线索。

    除了采用电子招标投标系统对标书制作的硬件信息进行识别外，还可以利用数据挖掘技术通过信用中国、天眼查、中国裁判文书网、国家企业信用信息公示系统等渠道来检查投标企业是否存在围标、串标的历史情况，查询以往投标企业的共同投标关系和中标情况、投标企业务范围与项目匹配数据关系，通过数据积累形成围标、串标群体行为的识别关系图，完成对异常群体的精准识别。这样就可以通过数

据挖掘对招标项目前期准备工作做好评估，对一些“陪标专业户”和“中标专业户”有所识别，可以有效降低风险、提高效率，也为保障招标项目质量提供技术支持。

    （2）上文已经提及，在招标投标过程中会产生大量的数据信息，诸如招标人数据、招标项目数据、投标文件数据、交易价格数据、合同签订数据等。还可以通过广辟数据来源，将相关数据信息进行分类处理和规范化整合，建立一个数据完整、信息全面、格式统的电子招标投标交易信息数据库(见图2),用大数据进行招标投标监管和串通投标识别。

   （3）采用电子招标投标系统将资格审查条件标准化，同时在资格审查和评标阶段，通过对资格条件、报价清单、技术方案的自动比对分析等技术手段，发现并提示有嫌疑的资格预审申请文件和投标文件。这既有利于打破行业保护优化营商环境，又有利于提高资格审查和评标的效率及质量。

（4）评标委员会运用电子招标投标系统辅助评标，通过投标文件相似度对比分析、投标报价规律性分析、专家评分偏离度分析等技术手段，识别或取得围标、申标行为的线索与证据。

（5）投标人在电子招标投标系统中使用统一规定的工具编制投标文件，确保投标文件格式规范统一批量电子签名和盖章，从而杜绝传统模式下投标文件未经单位盖章和单位负责人签字而被否决投标的情况，防止评标委员会为保护特殊投标人而选择定向否决部分投标人，达到围标、串标的目的。 

（6）通过信息化手段建设企业级、行业级、国家级的诚信体系，推动在企业层面、行业层面以及国家主导层面各级达成信息共享，相互认可。并且挖掘不同企业间的控股管理关系、高管相互任职情况、在某市场领域作为利益共同体的情况等，从而增加围标、串标企业和个人违法成本，使违法企业一次违法处处碰壁。 

（7）规范招标投标活动涉及的招标人、投标人、招标代理机构、评标专家、行政监督部门、监察机关等六方主体的行为，通过电子招标投标系统对接招标投标管理信息平台、电子商务平台，实现标前、标中、标后三环全程信息的联动互用。让各类主体按照各自的职能权限在同一系统、同一平台上独立操作，实现相互监督、相互制约，增加围标、串标难度。同时采用电子招标投标系统追溯违法违规踪迹，把对招标投标流程的监督向标前准备阶段、标后履约阶段两端延伸，进行全流程监控，便于发现每个阶段或流程点的围标、串标行为，并由系统进行实时记录，形成有效证据，使围标、串标等违法行为可录、可控、可查、可溯。

五、结语

综上，针对电子招标投标过程中的围标、串标现象的应对及防范是目前招标采购新形势下的重点关注内容，参加招标采购活动的各方都应积极主动，采取有效的防范措施，杜绝围标、串标现象的发生，维护招标采购市场的公平、公正，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量。

    (作者单位: 中捷通信有限公司)