采购人主体责任要点分析

厦门市财政局条法处 林日清

  招标采购是采购人执行财政预算的重要方式。采购人是政府采购活动的发起人,采购人在政府采购活动中主体责任的履职情况直接关系到项目采购的成败和效果。强化采购人主体责任,规范采购人行为,加强采购人对政府采购活动内部控制管理,对于推进依法采购、促进廉政建设,提升采购效果,都具有重要意义。

  采购人履行主体责任,重点应做好如下十个方面的工作。

  一是加强采购内控管理。政府采购应实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗,强化内部流程控制。采购人应当兼顾牵制与效率,建立本单位政府采购管理内部控制制度。

  1.建立不相容岗位分离制度,将政府采购需求制定与内部审批、采购文件准备与复核、合同签订、验收与保管等不相容岗位相互分离。如因人员编制不足无法实现不相容岗位分离,可采取提高透明度、加强监督检查等方法来替代。

  2.建立预算编制、政府采购和资产管理之间的沟通机制,严格按照预算批复资金及单位资产配置要求，执行预算项目政府采购。

  3.加强政府采购归口管理,建立政府采购、资产管理、财会、使用部门、内部审计、纪检监察相互协调、相互制约的机制。

  二是依法选择采购方式。为实现采购目标,根据项目的性质和特点,依法选择包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源、框架协议等采购方式。公开招标数额标准以上需要采用其他采购方式的,采购人应当在采购活动开始前获得市级以上财政部门批准。

  三是规范编制采购需求。采购人通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查,了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息,涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购,以及其他相关情况。面向市场主体开展采购需求调查时,选择的调查对象一般不少于3个,且须具有代表性。采购人应加强对采购需求的研究,采购需求应体现需求标准的完整性、准确性和合规性。

  对采购需求重点审查的内容包括:经办人员是否按要求展行了市场调研和价格调查的工作:需求参数是否接近市场公允参数,是否存在不合法不合理的“排他性”条款:政府向社会公众提供的公共服务项目,是否按《政府采购法实施条例》第十五条规定,向社会公众征求了意见:除采购需求指标描述无法穷尽需求要求和需要靠人为感官才能确认是否满足需求要求等特殊情况外,不应要求提供样品,如因特殊情况需提供样品的,应对必要性、合理性进行审查。

  四是择优选择代理机构。采购代理机构的选择是采购活动的关键环节。根据《政府采购法》第十八条,集中采购项目应由集中采购机构组织采购,部门集中采购项目由本部门指定的部门集中采购机构组织采购。除集中采购和部门集中采购以外,采购人选择项目采购代理机构,应注意从项目的需求和特点出发,确保所选代理机构的合规性及专业性。

按照《民法典》第一编第七章“代理”的有关规定,厘清采购人与代理机构的民事代理关系。委托代理授权采用书面形式,应载明代理事项、权限和期限。确认采购文件、推荐供应商、确认中标（成交)供应商等采购人的法定职责不得委托采购代理机构行使。采购人委托采购代理机构的,不得把采购过程监督职责委托采购代理机构或其他非本单位人员行使。采购人不因委托代理而免除自身作为采购人的行政和民事责任。

  五是严密组织采购工作。采购人应当提高采购效率和质量,简化采购程序、环节,压缩内部办事时限。执行回避制度,遵守采购人参加评审活动纪律要求。需要注意的是,按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）,在招标方式(包括公开招标和邀请招标）中,资格预审和资格审查的职责归属于采购人、采购代理机构。

  采购人委派代表参加评标委员会(评审小组)的,应当出具投权函。采购人代表不得担任评标委员会（评审小组)组长,不得干预或者影响正常评审工作,不得明示或暗示其倾向性、引导性意见,不得向外界泄露评市情况。在确定参与评审后直至评审结束前,采购人代表不得私自接触投标人。采购人代表不得在评审过程中擅离职守、影响评审程序正常进行,不得记录、复制或者带走任何评审资料,并不得领取评审劳务报酬。

  采购人应当督促采购代理机构依照法定方式、程序组织开展采购活动。采购人发现采购代理机构有违法行为的,应当要求其改正。采购代理机构拒不改正的,采购人应当向同级财政部门报告。采购人如有委托代建单位的,应明确代建单位在政府采购活动中的工作职责和权利。

  采购人应当自收到评标（评审）报告之日起5个工作日内,在评标（评审）报告确定的中标（成交）候选人名单中按规定确定中标(成交)供应商。采购人不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

  六是依法处理质疑投诉。采购人不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函,应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复,并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。

  采购人应当对供应商提出的质疑事项逐项认真核查，履行必要的查证职责:答复内容应当实质回应、明确事实依据和法律依据,不得回避质疑事项而无实质回应。

  通采购人应当在收到财政部门发出的政府采购投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内,以书面形式向财政部门如实作出说明,并提交相关证据、依据和其他有关材料。

  七是签订合同臣约验收。中标、成交通知书发出后,除法定事由外,采购人不得拒绝与中标、成交供应商签订合同。采购人应当与中标、成交供应商在中标、成交通知书发出之日起三十日内,按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。

  采购人不得向中标、成交供应商提出任何不合理的要求作为签订合同的条件。采购人与中标、成交供应商所签订的合同不得对采购文件确定的事项和中标、成交供应商的投标响应文件作实质性修改。

  采购人不得强迫中标、成交供应商分包履行政府采购合同。政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。

  采购人应当在符合合同约定验收条件后组织履约验收，不得在采购文件和采购合同约定以外附加不合理的验收条件。采购人应当在合同履约完毕后向供应商退清履约保证金。

  对于满足合同约定支付条件的,采购人应当将资金支付到合同约定的供应商账户,不得以机构变动、人员更替、政策调整等为由延迟付款,不得附加未经约定的其他条件。

  八是公开公告采购信息。包括采购意向公开,采购信息公告,采购结果公告,采购合同公告。

  采购意向公开。主要依据为财政部《关于开展政府采购意向公开工作的通知》(财库〔2020]10号）,方便供应商提前了解政府采购信息。一是明确公开内容,包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间。二是采购意向公开的时间要求,即采购人在政府采购预算批复后60日内集中公开本年度采购意向,原则上不得晚于采购公告发布前30日。

  采购信息公告。采购人或者其委托的采购代理机构应当在中国政府采购网和省级政府采购官方网站依法发布招标公告、资格预审公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告。招标公告、资格预审公告的公告期限不得少于5个工作日。竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告的公告期限不得少于3个工作日,单一来源采购的,在省级政府采购官网公示期不得少于5个工作日。

  采购结果公告。采购人应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，在中国政府采购网、省级政府采购官网公告中标、成交结果。中标、成交结果公告应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号,中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额,主要中标或成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求、中标或者成交公告期限及评审专家名单、代理收费情况等信息。

  采购合同公告。采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内,将政府采购合同在中国政府采购网、省级政府采购官网公告,但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外,采购合同要素应当完整填写，并写明具体签订日期。

  九是多个主体“统招分签”。实操中,部门集中采购或同系统不同预算层级的多个采购人主体联合采购时,存在“统招分签”的做法。这种做法,或为汇总集中采购以量压价,或为解决预算归届不同与项目配套匹配性的矛盾,或为解决下级单位采购人员和专业度不足。此种情形下,单个采购项目,存在着多个采购法人主体。因系统设置或操作便利原因,往往在对外信息发布程序中只体现主要采购主体,实际上其他采购主体把采购权授权委托给主要(名义)采购主体。此时,主要（名义）采购主体需要汇总多个采购法人主体的采购需求,代为对外履行采购人职责。在签订合同和履约影收阶段，又需要多个采购法人主体实际介入并履行采购人的职责，此种情形需要事先在招标采购文件中明确。

  十是PPP项目采购人履职的特殊规定。按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,采购人即“项目实施机构”。项目实诫机构除履行一般意义上的采购人职责以外,基于PPP的特点和要求,还有一些特殊职责,包括组织资格预审、组织现场考察或召开采购前答疑会、成立采购结果确认谈判工作组、签署确认谈判备忘录、与专门项目公司重新签署PPP项目合同或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。