新发展理念视角下对评标专家制度的反思与重构

沭阳县公共资源交易中心 许远

  一、引言

  现有的法律规范赋予评标委员会独立自主进行评标的权力,不受任何单位或者个人的干预。可以说,评标专家对中标结果具有决定作用。一些别有用心的投标人将评标专家列为重点围猎与公关对象,这使得评标专家腐败在招标投标领域腐败中所占比例一直居高不下。如何解决招标投标专家评标领域暴露出来的粗放式管理难题,值得探讨。

  二、评标专家制度现状及暴露出的问题

  1.业务能力参差不齐

  《评标专家和评标专家库管理暂行办法》(国计委令第29号，以下简称《暂行办法》)规定,评标专家必须从事相关专业领域工作满八年并具有高级职称或同等专业水平,且熟悉招标投标法律法规。实践中一些专家虽然取得了行业资格证书,但是长期脱离工作实际,缺乏专业素养。有的专家虽然长期处于同一岗位,但思想抱残守缺,不能及时更新自己的知识与技能储备,对评标项目的理解仍然停留在陈旧的观念中,甚至以行业权威自居,排斥他人意见。一些专家平时缺乏学习先进技能的习惯,对电子化评标系统不熟悉,异地评标不会操作,不能满足新时期评标工作的需求。虽然评标专家库中按照分类标准对专家进行了分类,但具体到某一评标项目中,有些专家由于项目与自己的研究方向差异大,触类旁通能力差,难以给出专业性意见。

  ⒉权力与义务不匹配

  评标委员会,作为随项目成立而产生,随项目结束而解散的临时性机构,对评标结果具有不受任何单位或者个人千预的事实上的决定权,但是一旦出了问题,评标委员会既不是自然人,也不是法人,不用承担任何民事或刑事责任,评标专家的权力和义务不对等。而作为被委托人的招标方,不仅要对招标项目的验收、质量、安全等后期监管负终生责任,还要承担巨大的廉政风险和奥论压力。例如2021年轰动全国的河南封丘县问题营养餐事件,校方和主管单位被推上了风口浪尖,也刺痛着全社会家长的敏感神经,但很少有人对评标专家在评标过程中是否依法依规审查供应企业资质、信用报告等相关信息提出质疑。

  3.任性、随意评标现象层出不穷

  《暂行办法》明确要求评标专家在评标活动中要“认真、公正、诚实、廉洁”地履行职责,对有利益关系的项目主动提出回避,要遵守评标工作纪律。规定很清楚,但在实际操作中有些评标专家的表现却令人失望。一是不服从评标场地的指挥调度,迟到早退、随意走动、不按规定上交或静默通信设备等现象时有发生,甚至在公共场所大声喧哗,给政府公共形象抹黑;二是评标时对待工作不够细致耐心,不认真阅读招标文件,对实质性条款等关键信息大而化之,投标文件较多时,走马观花,敷衍了事，使评标工作流于形式;三是评审独立性较差,个别专家在评标时以权威自居,脱离评分标准而发表误导性意见,或者受其他评标专家影响,形成非自我评审意见，整个评标过程评审记录上一个字也没有或简单写几个字的专家也不在少数。

  4.追逐自身经济利益,浪费公共资源

  招标投标的目的是为了充分发挥竞争机制的作用,使市场主体在平等条件下公平竞争,优胜劣汰,从而实现资源的优化配置。但评标专家一旦确认参与评标,就不能随意将其替换,这就导致许多评标专家都将评标作为捞取个人经济利益的重要手段。《暂行办法》明确规定,评标专家应具备承担评标工作的身体健康条件,但不少评标专家在收到重大项目评标通知时,明知自己心有余而力不足,仍然坚持要参与评标,影响评标效率。

  现行的评标专家报酬制度通常以整个评标持续时间长短为主要考最因素,这导致许多评标专家往往以拖长评标时间来获取最大利益,造成招标人评审费用支出增加,也浪费公共评标资源。如一些并不复杂的评标项目,有些评标专家抓住细枝末节不放,争论不休;有些评标专家以年纪大、身体不好为由,故意放慢评标节奏,影响整个评标进度;有些评标专家在自身出现多次计算或统计错误造成复评时,仍然索要复审费用;面对评标人数只有三家、评审时间较短的项目时,有些评标专家就检查投标文件的瑕疵,发现瑕疵时也不对照招标文件的无效条款判定投标无效,致使项目流标,或抓住小瑕疵不放,以“罢评”裹挟招标人,试图获取更大的经济报酬。

  三、专家评标制度发展趋势

  1.远程异地评标

  远程异地评标是公共资源交易电子化的“最后一公里”,通过远程异地评标系统实现了评标专家资源共享,弥补了地区间发展不平衡、单一地区专家库不完善等问题,也减少了人员跨区域流动带来的疫情防控风险。不同地点的评标专家通过远程电子评标系统在线交流、在线打分,评标结果由系统自动生成,评标专家通过CA数字证书中的电子签名共同进行结果确认,整个交易过程精确、高效、协同、可湖源,有利于提升招标投标评审活动效率,带动地方经济高质量发展。

  2.基于广泛共识的标准化评标规范

  评标活动是主观性很强的活动,但依旧可以依据不同类型项目分门别类进行标准化评价。许多招标项目完全是同一类型、同一产品、同一服务的重复招标,完全可以借鉴相同或相假项目的评标经验,制定针对同类招标项目的评标标准规范,改变以往在评标活动中重复讨论而无法形成行业经验的困境。

  3.智能化评标新模式

  在评标工作中,评标专家往往需要针对同一评审点做重复评审,无形中增加了评标专家的工作量。探索研发“辅助评标”“智能评标”系统,就是将这一部分重复性工作转移给计算机,减少人为干预,提升评标准确率和公正性。系统通过不断完善招标投标范本大数据与自我学习机制,自动比对招标文件要求和投标文件响应信息,作出智能分析与判断,降低评标专家客观部分的评审强度,充分发挥评标专家的“专家”属性,使其能够将主要精力集中在系统无法准确识别的重点、疑难问题上来。未来,基于大数据与人工智能的辅助评标与智能化评标系统,在减少人员参与、提升评标公正性方面拥有广阔的前景。

  四、专家评标制度重构方案思路

  1.实行评标专家淘汰机制,实现专家库动态管理

  评标专家库是依据社会和经济发展需要组建的人才数据库,入选专家库并不意味着可以一劳永逸。各地在组建评标专家库时,应充分发扬不拘一格的精神,通过网络、电视、报纸等媒体广泛宣传,把社会各界优秀人才纳入其中,对照国家发展改革委下发的评标专家分类标准,科学设置细化专业,体现不同研究方向,满足实际需求。在吸纳新专家入库时应兼顾资质能力与行业评价,对在库专家实行动态管理,要求及时申报自身信息,及时淘汰有劣迹行为、超出年龄界限、知识更新缓慢、不能适应时代发展需求的专家,定期对在库专家进行业务考察与能力评价,建立能进可退的竞争入库机制。

  2.明确评标专家参加培训与学习的义务

  评审专家业务知识欠缺、评标流程不规范、责任意识缺少等问题,一定程度上会影响招标投标活动的严肃性和公正性,更有甚者会影响政府公信力。熟悉招标投标法律法规是评标专家的基本素质,随着经济发展理念的转变,经济结构转型势在必行,原有的法律法规体系会随之产生新的变化,参加业务知识学习和技能培训是评标专家的义务，也是适应新经济发展的必然要求。

  各地在进行专家业务培训和学习时,应彻底摒弃“形式主义”思维,在授课时讲求真才实学,严格培训与学习期间管理制度,将参与培训与学习纳入动态评价指标,严格考试与评价制度,对无正当理由拒不参加业务培训与学习的专家计入“诚信行为档案”,在随机抽取评标专家时降低优先级。

  3.研究制定以实际工作量为基准的评标专家报酬发放制度

  传统的以持续时间为基准的评标专家报酬发放制度滋生了评标专家追求长时间且低效率的评标风气,与新发展理念下高质量发展模式背道而驰,也与政府部门“过紧日子”的执政理念格格不入。评标工作量的大小主要取决于市场参与投标的热情程度(反映在投标文件的数量上)以及项目的技术复杂程度,在资源共享的经济发展模式中,相同或相似招标项目的评标工作最在大范围内具有规律性,探索制定以工作量为基准的评标专家报酬发放制度,在现实中具有可行性。在保证质量的前提下,完或额定工作量的时间越少,在一定程度上意味着项目的评标效率越高,有利于扭转当前评标领域专家过分追求自身经济利益,不顾经济发展大局的歪风邪气。

  4.实行“评定分离”改革,倒逼企业提高履约能力与信用

  格式化的招标文本以及无法最化的评审标准催生了“评定分离”模式,国家发展改革委和住建部早在2019年12月就先后提出“探索推进评定分离方法”,各地在“评定分离”改革先行先试中初显成效，市场秩序持续向好。这主要得益于“评定分离”隔绝了许多前来凑数碰运气的竞标单位,阻断了围标串标利益链,倒逼企业诚信经营,提高履约能力。通过科学的定标程序,招标人倾向于选择综合实力强且(或)价格低底的候选人,这与充分竞争、优胜劣汰、择优录取的经济进化论观点和循环经济原则相符合，也较少引起争议和矛盾。以广东省江门市江海区为例,2020年开展房建市政工程招标投标“评定分离”改革试点,经过一年多的实践,江海区实行“评定分离”前施工项目投标人平均150个,实行“评定分离”的施工项目投标人平均20个,缩减879%6，低质量的投标文件数量大幅减少,中标单位信用评价等级普遍较高,多为B级以上,不仅在招标过程中未出现围标串标等违法行为,且开工后也未出现转包、分包、拖欠工人工资等不当行为,“评定分离”招标项目中标价格下浮10%左右(同期非“评定分离”施工项目下浮5%左右),大大节约了项目建设成本。

  5.落实招标人主体责任,评标专家回归咨询建议本位

  评标专家制度设计的初衷是希望借助评审专家技术水平高、法治意识高、道德素质高的独特优势以及无利益第三方的独立地位,为招标采购活动审查把关。但事实上,目前实行的完全由第三方专家决定采购结果的制度存在很多弊端,并未完全达到当初的设计目标,而且时常发生一人否定多人意见的情况。评标专家不是招标项目的直接使用者和受益者,难以对影响实际使用效果的便利性、安全性、经济性有切身感受,将决定中标人的权力全权授予评标专家而忽视招标人的感受确有不妥。2021年河南封丘县问题营养餐事件就是一起典型的未落实“食品安全校长(园长)负责制”的事件。作为招标活动组织方、参与方、验收方的招标人,对项目成交的结果往往有潜移默化的影响力,且这种“幕后式”的影响力贯穿招标投标活动始终。事实上,招标人主体责任的法律规定从未缺失,招标人的资格问题在理论层面并无争议,但在实践层面,招标人的去中心化问题依然突出,表现为上级部门越权、代理机构权力让渡不作为、内部管理执行不透明、利益相关方监管缺乏等,这也是改革的重点。落实招标人主体责任,就是让评标专家回归专业咨询建议本位,让评标专家对招标活动的公平竞争性、合理性进行审查,推荐中标候选人,弱化中标排序,吸收利益相关方的意见,让评标专家从“代购”变为“导购”，让中标人对招标结果负直接与主要责任,把上述“幕后”影响力推到“台前”,曝光于透明公开的监督之下,从根源上杜绝招标投标项目腐败屡禁不止、一旦出现问题各方推诿塞责的乱象。

  五、结语

  完善评标专家制度,不可能一邀而就,需要社会各界与各方主体共同发力,对新发展理念下评标专家制度提出新的要求。各方在完善评标专家制度过程中,要充分认识到评标活动的本质是市场经济活动,用好市场经济的指挥棒,调节好经济生产关系,优化配置市场资源,将评标专家制度融入本地经济发展大局中,为经济转型升级注入新的活力。