江苏省招标中心有限公司 王芳、吕思奇

  摘要：在目前国家鼓励和支持光伏发电项目以及全国各地都在大量开发建设光伏发电项目的背景下，本文主要介绍了光伏EPC项目是否属于依法必须进行招标的项目、采用招标时如何设定投标人资质，从而为光伏EPC项目招标活动更好地开展提供一定的参考和建议。

  关键词：光伏EPC；招标；投标人资质

  一、引言

  2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会上表示我国将力争于2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。同年12月12日，习近平总书记在气候雄心峰会上进一步宣布到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。由此可见大力发展太阳能发电等新能源，推进双碳目标的实现已成为我国重要的发展战略。

  在以上背景下，由于光伏发电（利用半导体材料的光伏效应，将光能转化为电能）项目技术比较成熟、门槛相对不高，同时建设期较短，投资回收期不长，效益可观，因此全国各地均在大量开发和建设光伏发电项目。在目前光伏发电项目的建设中，最常见的主要是EPC模式，即由投标人承担光伏发电项目的设计、采购、施工等全部工作，这种模式也是我国推行的工程总承包模式最主要的一种。而关于此类项目（以下简称“光伏EPC项目”）是否属于依法必须进行招标的项目、采用招标时如何设定投标人资质就成为了项目建设前首先需要考虑的问题。

  二、光伏EPC项目是否属于依法必须进行招标的项目

  确定1个项目是否属于依法必须进行招标的项目，按照相关法规，共需要从3个方面来判断：首先要确定该项目是否为工程建设项目；其次要确定该项目是否属于大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目或全部或者部分使用国有资金投资（或者国家融资）的项目或使用国际组织（或者外国政府）贷款、援助资金的项目；最后要确定该项目的单项合同估算价是否达到了招标限额。只有以上3个条件同时满足，该项目才属于依法必须进行招标的项目。

  光伏EPC项目是工程建设项目。招标投标法实施条例对工程建设项目中的工程定义为：建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。不论是小型的分布式光伏EPC项目还是大型的集中式光伏EPC项目，都属于建筑物或构筑物的新建或改建，所以光伏EPC项目都属于工程建设项目。

  光伏EPC项目属于大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。国家发改委印发的《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》中明确了：不属于《必须招标的工程项目规定》（简称“16号令”）第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目。而光伏发电项目属于其中的新能源能源基础设施项目。

  大部分光伏EPC项目都达到了招标限额。EPC项目属于工程总承包项目的一种，总承包中施工、货物、服务等各部分的估算价中，只要有一项达到16号令第五条规定相应标准，即施工部分估算价达到400万元以上，或者货物部分达到200万元以上，或者服务部分达到100万元以上，则整个总承包发包应当招标。

  因此对于施工、货物、服务等各部分的估算价中至少有一项达到招标限额的光伏EPC项目，则此类项目属于依法必须进行招标的项目，对于此类项目我们则需要进一步考虑如何设置投标人资质要求。

  三、哪些资质的投标人可以承接光伏EPC项目

  （一）光伏发电项目的设计及施工资质要求

  对于光伏发电项目的设计，在国家建设部印发的《工程设计资质标准》附件3-4电力行业建设项目设计规模划分表中并未对新能源（包括太阳能）工程设计规模进行区分，因此工程设计电力行业新能源发电专业乙级资质理论上可以承接大部分的光伏发电项目。但是《工程设计资质标准》还规定了工程设计专业/行业资质中的乙级只能承担本专业/行业中型（变/送电工程对应220kV及以下）、小型（变/送电工程对应110kV及以下）工程项目的主体工程及其配套工程的设计业务，因此若光伏发电项目涉及到220kV以上升压站设计的建议设置工程设计电力行业甲级及以上资质。

  对于光伏发电项目的施工，由于其特殊性，只有总容量，并不存在明确定义上的单机容量，因此可承担单机容量10万kW以下发电工程的电力工程施工总承包三级资质一般可以承担绝大多数的光伏发电项目。但考虑到部分光伏电站配套的升压站的电压等级可能在110kV以上，而三级资质只能承担110kV以下送电线路和相同电压等级变电站工程的施工，因此我们仍需根据项目的实际情况和需求选择电力工程施工总承包二级资质（可承担单机容量20万kW以下发电工程、220kV以下送电线路和相同电压等级变电站工程的施工）或电力工程施工总承包一级资质（可承担各类发电工程、各种电压等级送电线路和变电站工程的施工）。

  （二）承接总承包项目的企业应具有什么资质

  根据2016年《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》的规定，工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。

  虽然之后在2019年《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中有要求：工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体，但本办法仅适用于对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动。而参照《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第二条规定：本办法所称房屋建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程，光伏发电项目并非属于房屋建筑和市政基础设施项目。

  综上所述，取得设计资质或施工资质的投标人，均可以从事资质证书许可范围内相应的光伏EPC项目。

  四、目前资质设置主要存在的问题及处理

  目前在实践中，光伏EPC项目投标人资质设定主要存在3个问题：

  （一）设置了双资质且接受联合体参与，导致有3家（或以上）单位组成联合体参与本项目，其中包括有1家施工单位、1家设计单位，但还有1家单位不具备施工或设计资质（或具备较低的施工或设计资质），只负责施工及设计之外的项目管理等工作。因为联合体中有同类资质的投标人按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的投标人确定联合体的资质等级。但如果同类资质的投标人按照联合体分工承担不同工作的，则应当按照联合体的分工分别以专业分工所对应投标人的专业资质等级确定联合体的资质等级。因此这类投标人虽然满足资质条件，但对招标人可能存在一定的管理风险。针对此类问题，招标人可以规定联合体成员的数量以及具体分工来应对，如：联合体成员数量不超过2人，且应分别负责本项目的施工及设计。

  （二）设置了双资质但不接受联合体参与。此类设置可能可能导致一些有能力的企业因为不符合双资质要求而无法参与投标，从而减少了竞争。在我省《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》（简称“120号令”）中就有相关规定：对于本省行政区域内国有资金占控股或者主导地位的工程建设项目的招标人不得将下列带有不合理限制或者排斥潜在投标人作为资格合格条件：资格条件要求2个以上资质但不允许联合体投标的。因此，我们建议设置了双资质的项目可以接受联合体参与，同时招标人可以对联合体成员数量及分工进行要求。

  不过在目前鼓励设计单位申请取得施工资质，施工单位申请取得设计资质的背景下，很多原来的施工或设计单位都具备了施工和设计双重资质，而且由于很多光伏发电项目的资质要求并不高，所以由1家单位同时承担光伏发电项目的设计及施工工作也可能是以后发展的趋势。

  （三）设置的资质等级高于项目的规模标准。比如项目规模可以由电力工程施工总承包三级资质单位去承接的项目，由于项目金额较大，招标人将资质要求设置为电力工程施工总层包二级资质。关于此类做法是否正确，法律上并无明确规定，实践中不同人也存在不同的观点：一种观点认为，招标人提高资质等级要求会使得其与招标项目的具体特点和实际需要不相适应，不应允许；另一种观点认为，在目前逐步取消三级资质的背景下，只要能够保证提高资质等级后的投标人数量足够，使得本项目具有竞争性，招标人有权要求更高的资质等级，以保证工程质量，同时也能减少招标成本。

  而在在我省120号令中，关于类似的情形正好也有相关规定：对于本省行政区域内国有资金占控股或者主导地位的工程建设项目的招标人不得将下列带有不合理限制或者排斥潜在投标人作为资格合格条件：提高资质等级、同时设置总承包资质和总承包资质范围内的专业承包资质要求以及其他不按照资质管理规定设置资质要求的。因此对于光伏EPC项目，我们还是建议按照项目的规模去设置资格条件，同时招标人可以通过设定业绩等资格条件或评分办法等方式来实现择优的目的。

  五、结束语

  对光伏EPC项目的招标过程中还有其他很多需要注意的地方，比如涉及到升压站施工的光伏EPC项目还应当考虑投标人或其分包单位的承装（修、试）电力设施许可证等级。总的来说招标人应当在招标过程中通过对项目规模及潜在投标人的调研做好投标人资质要求的设定，保证招标项目的竞争性，同时在履约过程中加强对投标人及其分包商的资格审查，做好风险防范，这样才能确保光伏项目顺利地实施，达到理想的效果并取得良好的效益。