关于全过程工程咨询招投标高质量发展的探讨

南京市公共资源交易中心江北新区分中心 景卫华 杨婷 孟亦奇

全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究、决策以及工程项目实施、运行(运营)的全生命周期提供包含设计在内的涉及组织、管理、经济和技术等有关方面的工程咨询服务。全过程工程咨询服务组织模式为项目策划、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、项目管理、其他(规划咨询、投资咨询、BIM咨询、工程勘察、工程检测、基坑设计与监测、绿建咨询、地质灾害危险性评估)等3种及以上业务组合。

2019年3月，国家发展改革委、住房和城乡建设部颁布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规(2019)515号),提出“大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式”。近年来，各地不断探索、建立和完善全过程工程咨询的招投标制度及规则，全过程工程咨询的招投标进入快速发展阶段。下面，笔者结合进入南京市公共资源交易中心的部分全过程工程咨询招标项目，就如何推进全过程工程咨询招投标高质量发展进行探讨。

一、全过程工程咨询招投标的实践

南京市全过程工程咨询招投标主要依据为《江苏省房屋建筑和市政基础设施全过程工程咨询服务招投标规则(征求意见稿》》《江苏省房屋建筑和市政基础设施全过程工程咨询服务合同示范文本》。招标单位可以根据项目特点，自行选择全过程工程咨询服务发包的范围和内容，原则上应包括上述组织模式中里前6项业务中的3项及以上业务，且至少包含工程设计、工程监理、造价咨询3项业务中的2项。招标查格条性中市及工程设计、工程监理、造价咨询3项资质中的2项或3项的，应当允许洪足其中1功资质要求的投标人加投标。

统计，2019年1月至2024年7月进入南京市公共究源空易中心井采段公开招标形式的全过程工程咨围招项目共285个，工程规模为中型以上中标金额从63万元至8330万元，全部采用总价合同。招标项目包含的组织模式中的各项业务百分比较2020年底有一定变化，其中包含项目策划，工程设计、招标代理、工程勘察、工程检测、基坑设计与监测等业务百分比提升明显(见表1)。

二、全过程工程咨询招投标存在的问题分析

1.覆盖不够均匀

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)要求，完善工程建设组织模式，培育全过程咨询。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务；在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓肋提供全过程工程咨询服务。从南京市全过程工程咨询招投标实践来看，该模式在建设工程领域得到较大的推广和应用，项目数量和中标金额逐年增长，但是在交通、水利等领城应用甚少。在建设工程中，特大型和大型工程应用较多，其中政府投资项目以学校、医院、安置房(经济适用房)、科研载体建筑等房屋建筑工程以及道路、环境整治提升工程、给排水设施居多；非政府投资项目以房地产开发项目、商业综合体、生产厂房居多，其他类型项目较少。全市各区全过程工程咨询服务招标项目数量和招标金颜也分布不均，其中有1个行政区招标项目数量和招标金额均超过全市总数的50%,个别行政区则未实施。行政区之间全过程工程咨询业务开展情况差别明显，与其他省市相类似。

2.范围不够明确

江苏省住房和城乡建设厅于2018年制定并发布了《江苏省全过程工程咨询服务导则(试行)》和《江苏省全过程工程咨询服务合同示范文本(试行)》,罗列了全过程咨询服务中的项目策划、工程设计、招标代理、工程监理、造价咨询和项目管理6项业务的工作内容、实施要求和服务清单。但是南京市全过程咨询服务项目招标公告在招标范围中每项业务的内容表述上存在不明确的问题，2020年前的招标公告部分项目仅有具体业务名称而无内容，部分项目具体业务所包含的服务内容表述较简单。由于不同项目特点不一，导致各个项目全过程咨询服务的招标范围和内容不尽相同，再加上全过程咨询服务中工程勘察、工程检测、沉降观测、BIM咨询、基坑设计和监测等业务缺乏统一的指导性文件，因此需要在招标公告中将全过程咨询服务业务的范围和内容尽量表述清楚。

如某医院二期项目全过程咨询招标所包含的深基坑监测和沉降观测业务，明确列出了所包含的服务内容：（1）圈梁水平、垂直位移监测；（2）深层水平位移监测；（3）周边道路沉降监测；（4）两层支撑轴力监测；（5）立柱沉降监测；（6）周边建筑物沉降监测；（7）周边管线变形监测；（8）地下水位变化监测；（9）主体沉降观测。

3.竞争不够充分

南京市全过程工程咨询中标单位中的单独企业和联合体约各占一半，统计数据显示，总体上呈现出江苏地区中标单位较多，外地中标单位较少；本地的中标单位又相对集中，如某工程咨询公司中标数量占总数的9.4%,市场集中度(中标数排前5名企业占中标总数百分比)为30.52%。在中标的联合体中，工程咨询企业、设计企业和监理企业组成的联合体相对固定。

全过程工程咨询招标竞争不够充分的原因，笔者认为主要有四个方面：一是江苏省本地咨询企业较多。根据住房和城乡建设部发布的《2023年工程造价咨询统计公报》,江苏省登记有工程造价咨询业务的企业有1333家，占全国总数的8.72%,本地企业在项目信息了解和项目策划等方面相对更具优势；二是对项目负责人资格有要求。根据规定，项目总负责人应具备注册在投标人单位的工程建设类执业资格或者具备工程类、工程经济类高级职称，并具有相应的工程咨询服务业绩；三是全过程工程咨询服务团队配置(含各业务负责人和各专业人员)在评审分中占一定的比重；四是需要具备相应的全过程工程咨询类业绩。

三、全过程工程咨询招投标高质量发展对策

1.招标文件制定更加完善

对于全过程工程咨询招投标招标范围和内容不明确的问题，项目建设单位在进行全过程工程咨询招标时，可参考2020年4月国家发展改革委固定资产投资司、住房和城乡建设部建筑市场监管司联合印发的《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准(征求意见稿)》、中国工程咨询协会发布并于2024年8月1日实施的团体标准《全过程工程咨询服务导则》(T/CNAEC0602-2024)以及各地建设行政主管部门出台的相关文件，并在招标公告中明确所包含各项业务的具体内容。如在项目策划业务中明确，内容包括项目决策策划、可行性研究、建设条件单项咨询(选址、环评、能评、安评、社会稳定风险分析、洪评、水资源论证、水保评价、地质灾害评估、交通影响评价等)。在招标文件合同文本中，明确业务实施的要求及所提交的咨询服务成果。

招标单位应研究制定全过程工程咨询服务模式。全过程工程咨询的业务组合模式不能简单地理解为所包含的业务越多、越全越好，而是需要结合项目特点，充分考虑项目类型、功能参数、目标成本、建设周期、质量标准、社会效益、建设单位需求等综合因素，选择最合适的业务组合模式。此外，建设单位也需要根据项目特点和需求，合理设置招标文件评标办法和评分标准。

2.咨询企业加强自身能力建设

要做好全过程工程咨询招投标，咨询企业应不断加强自身能力建设。

首先，项目总负责人是关键。无论是咨询企业单独投标，还是联合体投标，项目负责人不能只满足于符合资格要求，因为有的招标文件中还设置了项目总负责人答辩评分分值，因此咨询企业要着力培养适应全过程需求的项目负责人，在不同项目、多个岗位培养业务水平高、组织协调能力强并持有职业资格证书的人才。

其次，项目服务团队能力是根本。要建立能够胜任各项业务的专业团队和相应的项目管理体系，各项业务专业人员不仅要专，而且要全。

再次，制度、流程和方案是保障。咨询企业应建立完善全过程咨询相关的制度、流程以及研究不同项目特点的全过程咨询方案或咨询大纲。

最后，新技术应用是催化剂。数字时代，咨询企业要对全过程工程咨询业务开拓创新，进行数字赋能，依托预决算等专业软件，BIM、区块链等技术，以及AI智能化管理系统、信息管理系统等系统，持续提升管理水平。

为了更好地适应全过程工程咨询招投标需求，工程咨询、招标代理、工程监理，工程设计等企业或机构应主动推进企业转型发展。一方面，结合企业实际情况，在开展SWOT分析基础上，加快明确向全过程工程咨询服务转型的实施路径，积极向全过程工程咨询服务升级。如工程咨询企业发挥决策和造价精准控制优势，吸引和培养工程设计、施工、监理、管理等方面的人才，组建全面型服务团队。另一方面，针对企业服务模式单一、服务范围有限的劣势，通过企业兼并或重组，提升企业实力和竞争力，或是通过与其他工程专业机构建立发展联盟，实现优劣互补、联合经营，积极参与全过程工程咨询服务的竞标。

3.行业管理促进市场发展

尽管2023年全国参加统计的工程造价咨询企业总体营业收入比上年减少5.5%,但是全过程工程咨询业务收入仍比上年增长15.1%,不难看出全过程工程咨询服务市场仍处在稳健发展中。为使招投标环节更好地适应新形势并促进业务发展，需要行业主管部门、招标人广泛听取并积极收集各方经营主体意见，针对当前存在的招投标政策不健全、招标覆盖不均匀、单独企业实力或联合体合力不够强、投标竞争不充分、统一大市场未形成、中标履约有差距等问题，以问题为导向，以高质量发展为要求，以系统性为保障，逐一研究破解之策和具体举措。

由于大型以上工程全过程工程咨询服务周期长、面广量大，需要建设行业主管部门以及行业协会在现有的技术标准、服务导则、招投标规则、合同示范文本等基础上，围绕全过程咨询的决策、设计、交易、施工、竣工、运维六大阶段，进一步细化和完善服务范围、要素保障、业务流程、机构人员、责任体系、控制要点、成果提交、考核要求等。行业主管部门指导建设单位或招标人落实政府投资工程应带头推行全过程工程咨询和鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务的政策，加强全过程工程咨询企业培育、人员业务培训以及行业信用管理。

四、结语

全过程工程咨询招投标在缩小招标层级、减少招标次数等方面有着独特优势，能够为客户提供全方位咨询支持，是一项高智力的专业技术服务工作，对工程全寿命期目标的实现有着重要影响，对项目的成功实施起着非常关键的作用。通过招标选择合适的专业化、高水平的全过程工程咨询服务企业，能够降低项目管理成本、提高工程效率效益、提升质量和安全管理水平。为了切实解决全过程工程咨询招投标中存在的问题，全过程工程咨询服务各方经营主体以及行业管理部门应共同发力，不断完善相关政策和提升业务能力和水平，持续助力全过程工程咨询招投标高质量发展。