政府采购领域“本国产品”的界定

——兼评财政部的最新认定标准及建议

□文/朱中一 苏州大学王健法学院副教授、江苏新天伦律师事务所律师

2024年12月5日，财政部就《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)向社会公开征求意见。《征求意见稿》对本国产品的认定标准、适用范围、支持政策、政策执行要求、争议处理等作出规定。值得关注的是，财政部提出了崭新的本国产品认定标准，并且提出了“对本国产品的报价给予20%的价格扣除”的支持政策。《征求意见稿》涉及政府采购市场开放和对我国企业的保护问题，必须认真对待，特别是《征求意见稿》中提出的本国产品认定标准与此前《政府采购进口产品管理办法》(财库〔2007〕119号，以下简称119号文)存在明显的区别，对此，尤有必要进行深入研究和探讨。

我国政府采购领域对本国货物的认定标准应适用原产地规则

于2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第十条是我国政府采购领域实行国货保护政策的基本法律依据。该条基本内容包括3个方面：第一，政府采购以采购本国货物、工程和服务为原则：第二，符合法定条件的才可以采购非本国货物、工程和

服务；第三，本国货物、工程和服务的界定，依照国务院规定执行。第三点明确要求，由国务院颁布规定界定本国货物和服务。

2004年国务院颁布的《中华人民共和国进出口货物原产地条例》(国务院令第416号，以下简称416号令)是判断本国货物的主要法律依据。根据416号令第二条，该文件适用于政府采购活动对于进出口货物原产地的确定。416号令将货物分为两类，即完全获得或生产的货物和非完全获得或生产的货物。对于前者，416号令第四条列举了12类货物；对于后者，416号令采取了实质性改变标准(以税则改变为基本标准，以从价百分比、制造或者加工工序等为补充标准),此外，416号令还对影响原产地认定的包装、包装材料、容器、附件、备件等问题作出了规定，并明确了签证操作程序，即出口货物发货人可以向海关、中国国际贸易促进委员会及其地方分会，申请领取出口货物原产地证书。

实践中政府采购领域的本国货物认定标准由财政部的规范性文件予以明确

建立于416号令基础上的本国货物认定标准具有明显的专业性、复杂性等特点。除了416号令所列出的规则以外，还包括大量的以海关总署公告为基本形式的具体规定。此外，我国签署的一些国际协议也涉及原产地认定标准，而且这些协议之间还存在一定差异。所以，我国政府采购领域本国货物认定的原产地规则，是一个复杂的、带有强烈技术性的规范体系。同时，416号令规定了具体的实施部门，原产地认定规则的具体内容由海关总著会同商务部制定：我国原产地签证机构为海关总署下属各级海关，中国国际贸员促进委员会及其地方分会。

鉴于以上情况，在政府采购话动中适用416号今在在一定团建时于财政部门来说，对原产地规则不掌握，不了解，也不能进行原产地签证，更无权对这些事项进行监管。如果适用416号令，势必需要由海关等部门提供大量协助才能完成政府采购活动，则政部门才能履行监管职责，这显然不现实。为此，财政部只能另辟蹊径。

一直以来，政府采购领域通过119号文贯彻落实国货保护政策。119号文第三条明确规定，“进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品”,第四条规定，“政府采购应当采购本国产品。确需采购进口产品的，实行市核管理”。随后，财政部办公厅于2008年7月印发了《关于政府采购进口产品管理有关问题的迪知》(财办库〔2008〕248号，以下简称248号文)。对于认定进口产品，248号文有针对性地提出以下4个方面认定标准：第一，凡在海关特殊监管区域内企业生产或加工(包括从境外进口料件)销往境内其他地区的产品，不作为政府采购项下进口产品。第二，对从境外进入海关特殊监管区域，再经办理报关手续后从海关特殊监管区进入境内共他地区的产品，应当认

定为进口产品。第三，经过多次流转的，可以通过层层倒推，最终找到进口代理商或者进口收货人，从而可以向海关查询进口报关记录，属于进口产品。第四，通过走私违法方式进口的产品，应当通过商品或者其包装上的原产地标识等其他证据来间接证明其为境外生产的产品。

    总结119号文和248号文规定的精神，财政部对于《政府采购法》第十条所规定的进口产品的认定，主要通过是否经过海关报关手续予以判断，然后是根据商品或者其包装上的原产地标识等其他证据进行判断。毫无疑问，这种判断方法简便易行，便于操作，但是合理性有所欠缺。

综上所述，119号文和416号对于国货的认定标准有所不同。119号文采用了简便的是否通关作为判断标准，而416号令采用的则是比较专业、复杂的实质性改变标准。这两种标准具有明显的差异。根据两种分类标准，可以将货物分为4类，如表1所示。

根据表1，横向系按119号文采用进口通关的标准划分;纵向系按416号令采用原产地规则划分。根据两种划分标准，可以将货物分为4类。按照119号文，B、D两类货物系本国产品，A、C两类货物不属于本国产品;按照416号令则A、B两类货物系本国产品，C、D两类货物不属于本国产品。A和D两类货物在119号文和416号令标准下，性质不同。如按《征求意见稿》的规定开始采用原产地规则，则A类货物从不能进入政府采购市场变为可以进入，而D类货物则从可以进入政府采购市场变为不得进入。

    考虑到《政府采购法》要求按照国务院规定执行国货保护政策，适用财政部颁行的119号文实际上是欠妥当的;从保护本国产业的要求来看，119号文的简单标准也不能准确贯彻落实立法意图。但从实践角度来看，119号文的施行，既有无奈的一面，也有发挥实际作用的一面。

《征求意见稿》的认定标准在政府采购买践中的待改进之处

《征求意见稿》对于“本国产品标准”的规定基本沿用了实质性改变标准。财政部对于本国产品标准认定规则的改变，可以准确地贯彻实施《政府采购法》国货保护政策的立法意图，可以充分地保护我国产业利益，具有积极的一面。但是《征求意见稿》的认定标准在政府采购实践中存在部分待改进之处，具体如下。

第一，既然416号令是原产地认定规则的基本法律依据，《征求意见稿》就没有必要再参照416号令制定本国产品标准。前已述及原产地规则非常复杂和专业，《征求意见稿》试图参照原产地规则但实际上可能无法充分、全面地予以明确规定。

第二，留后制定产品国内生产比例的规定不值得提倡。《征求意见稿》对于比较复杂的从价百分比问题，规定了3~5年内制定有关产品的中国境内生产组件成本比例要求的时间表。作为部委颁行的规范性文件，应审慎地研究妥当以后颁行，不宜将核心问题留后再议。

第三，由供应商出具《关于符合本国产品标准的声明函》(以下简称《声明函》)为基本方法的实际操作规则比较简单和粗糙。《征求意见稿》规定的具体操作程序是由供应商出具《声明函》为核心的。如果供应商为非本国产品出具了《声明函》，按提供虚假材料进行处罚。对于可能出现的争议，《征求意见稿》规定，供应商承担提供会计核算数据、采购合同、进货记录等相关证明材料的义务。但是，从政府采购活动的实际操作来看，这样的规定仍比较简单和粗糙。实践中应考虑以下3个问题：一是在每个政府采购项目中都要求供应商准备好所有的证明材料有一定的难度，也增加了供应商(特别是经销商)的负担;二是无论是采购人、评审专家，还是财政部门，是否能够根据供应商提供的材料确定其产品为本国产品，缺乏相应的能力;三是弄虚作假的行为真正反映出来，大多要等到履约验收阶段。《征求意见稿》对上述问题没有作出更进一步的规定。

对《征求意见稿》的5点建议

根据上述分析，笔者提出以下5点建议。

第一，《征求意见稿》在制定时，应与海关总署、商务部、国家市场监督管理总局等部门磋商，以便形成合力，在本国产品标准制定、具体操作实施等方面制定比较切合实际、可操作的规范。如有必要，可以由财政部牵头，与其他部门联合发文。

第二，可以通过引用416号令及相关规定的方法对本国产品进行认定，放弃在《征求意见稿》中规定本国产品具体标准的思路。我国的原产地规则是一个庞大而专业的规范体系，无法在《征求意见稿》中穷尽。因此，与其试图概述原产地规则，不如直接引用现有的原产地规则法律体系为妥。《征求意见稿》可以这样表述，“本国产品的认定标准，根据416号令及相关规定执行”。

第三，对于成本占比难以全面确定的，应当先对政府采购领域中主要涉及的、争议比较大的产品确定成本占比，然后再颁行《征求意见稿》。本着解决问题的务实精神，建议财政部对目前的政府采购活动中关于本国产品认定分歧比较大、采购金额比较多的项目先制定相应的成本占比规定;对于分歧个大，金欲牧低的项目，可以缓办。汽车、电梯、打印机、电子设备等具有较多零部件的工业制成品可以优先考虑规定成本占比。

第四，要求供应商提供材料备查的规定，采取更简便的方法，以促进竞争、改善营商环境。要求政府采购供应商提供产品或组件的会计核算数据、采购合同、进货记录等材料备查，对于经销商来说存在困难，也容易产生生产商操控投标影响公平竞争的问题。考虑到上述问题，可以建立这样的判定是非的方法：由生产厂商提供原产地声明，由市场监督管理部门协助核查。

第五，应当强化履约验收的相关规定，明确规定采购人的查验义务及相关责任。可以预见，假如《征求意见稿》施行，可能会存在供应商提供本国产品的声明参加政府采购活动，签约后用非本国产品供货的情形。对于供应商履约，目前主要通过采购人验收进行监督。对于采购人是否尽职履责进行验收，则又由财政部门等监督管理部门对采购人验收行为进行监督。长期以来，关于采购人验收的程序、法律责任并无专门的规定，政府采购实践中存在着“重采购、轻验收”的现象。对于供应商供货是否符合本国产品标准的查验，带有技术性复杂性的特点，极容易出现采购人不查验的情况。因此，必须强化履约验收方面的规定，特别强调采购人的主体责任。