国有企业非招标采购管理难点与完善措施

摘要:非招标采购形式多样，涉及范围广,如在管理上操作不当将面临合规风险。本文通过分析国有企业非招标采购的发展趋势和管理难点，提出持续深化和完善制度设计、经营性与非经营性采购分开，加强对非标准化项目采购管理,鼓励集中采购战略采购等完善措施，以期为国有企业规范非招标采购提供参考。

关键词:非招标采购；经营性采购；非经营性采购；采购管理

李翠銮

一、引言

企业采购往往是招标和非招标方式双轨并行，招标方式已形成以《招标投标法》等为核心的制度框架，流程标准化、透明化、风险防控机制日益健全，但非招标采购方式仍然存在采购实施方式混淆等问题，不同企业对非招标采购的管理存在较大差异。

二、国有企业非招标采购的发展趋势

当前，国有企业非招标采购正处于从流程繁琐、信息不对称、以价格为主要导向的传统采购模式向规范化、数字化、智能化方式转型的阶段。

(一)实施规范化

在政府非招标采购领域，自2014年财政部发布《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)以后，非招标方式采购的政策规范逐步补充和细化。2014年12月财政部发布政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库（2024）214号)，正式将竞争性磋商纳入非招标采购方式；2022年3月实施的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》(财政部令第110号)，适用于集中采购目录内,技术标准统一且需重复采购的货物和服务。

在国有企业非招标采购领域，中国招标投标协会自2018年7月实行《非招标方式采购代理服务规范》团体标准，2020年6月发布《非招标方式采购文件示范文本》，包括《谈判采购文件示范文本》《询比采购文件示范文本》竞价采购文件示范文本》及《框架协议采购组织实施指南》，为非招标采购提供了重要参考。2024年3月15日，由中国招标投标协会、中国标准化研究院牵头起草的《电子采购交易规范非招标方式》(GB/T43711-2024)发布，该规范明确了非招标采购的流程和标准，使非招标方式界定更加清晰。此外，国务院国资委和国家发展改革委于2024年7月18日联合印发《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》(国资发改革规（2024）53号)，首次统一规范中央企业非招标的四种采购方式:询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购。

(二)流程数字化

目前，大型企业往往选择搭建本企业专属的电子采购平台，中小企业倾向于使用第三方电子平台。平台的普及可以推动采购流程标准化，有利于供应商的管理和监管。平台记录的数据以及平台的数据分析功能，可以为企业提供决策支持。如国家电网搭建的“五E一中心”[包括电子商务平台(ECP)、企业资源管理系统(ERP)、电工装备智慧物联平台(EIP)、电力物流服务平台(ELP)、“e物资”移动终端、供应链运营中心(ESC)]，从采购计划、采购实施、合同物流、质量监督、供应商管理到废旧物资处置，都在平台操作，在线协同。安徽省财政厅建设的“微采云电子卖场”，安徽省各级国家机关、事业单位和团体组织均可以按照该平台交易规则，使用简易采购程序、采购法定招标范围以外的货物、服务、实现了采购行为全流程留痕，违法违规现象实时预警的功能。

三、非招标采购管理难点

(一)制度不完善

在非招标采购中，往往存在两种情况:一是企业对非招标采购的规定较为框架化，缺乏对关键环节的控制手段，难以保证其公平公正性，甚至存在因采购人员的主观理解导致采购策划不合理，最终成交的供应商没有实质性响应采购人要求的问题;二是企业盲目照搬招投标、政府采购等相关规定，不重视采购需求和采购策划的联系，过于追求流程合规，导致采购没有实现科学择优、降本增效的实际要求。

(二)非招标采购滥用

一是以拆分项目或恶意扭曲项目性质等手段规避招标，采用非招标方式采购:二是对非招标采购的适用情形界定模糊，如“紧急情况”“特殊需求”“技术复杂”“性质特殊”等，缺乏明确标准，导致采购单位虚假论证采购情形，以虚假理由采用不合理的采购方式，为特定供应商提供便利。上述情形不仅源于主观违规操作，也暴露了制度设计缺陷、如审批流程形式化，事后监督机制薄弱，违规行为发现难、追责轻，从而形成“低成本违规现象”

(三)经营性采购和非经营性采购难以统一管理

企业内部涉及的采购内容复杂、品类繁多，按采购的目的和对象，可以分为经营性采购和非经营性采购(表1)。从采购的延伸影响来看，经营性采购直接影响产品质量和生产效率，非经营性采购通过对企业的管理和运行间接影响企业的生产运行效率。经营性采购具有需求波动性、技术专业性、长期关联性，非经营性采购具有需求稳定性，标准化程度相对较高，可能有偶发性采购发生。部分企业未针对不同属性采购制定差异化流程，造成管理效率低下，且企业采购涉及多部门多板块，可能存在内部协调难度大甚至制度冲突的情况。

表1 经营性采购和非经营性采购比较

(四)采购人员对招标采购认识不足

1.分散采购管理模式导致专业能力稀释

采购职能碎片化。一部分企业没有专门的采购管理部门，或者采购管理部门只负责管理本部门的部分采购，例如工程招标采购归工程部、IT采购归信息部、服务采购归综合部、原材料采购归生产部，导致对应采购人员只了解自己领域内的知识，不熟悉采购的原理和逻辑，欠缺对采购的整体认识。

管理层级复杂化。如集团型企业的子分公司独立采购，集团不了解子分公司采购情况，子分公司的采购人员不熟悉集团战略管理体系。

2.培训资源分配失衡

大多数企业在分配培训资源时，更倾向于关键业务、新兴业务岗位和高潜力人才岗位，对于一般管理岗、综合岗的培训多注重基础的合规培训。然而，采购是专业性和综合性兼备的岗位，需要采购人员熟悉相关规定、了解采购内容，并且针对采购内容进行有针对性的采购策划。

3.激励机制缺失

采购管理人员考核标准难以量化，采购业务执行人员考核指标单一。采购管理人员工作内容相对综合，如采购战略制定、采购风险管控等，具有长期性、间接性特点，难以用短期直观指标进行量化。采购业务执行人员考核指标往往侧重成本节约，忽视综合能力，目前运用最多的核心指标是采购成本节约率(或称节资率)，可能会导致采购人员倾向于低价成交，综合考量不足，忽视科学择优原则。

(五)存在非标准化项目采购

国有企业会存在部分偶发性采购或非标准化项目的采购，例如需求不确定的项目、高定制化的项目、技术复杂度高的项目。在实际操作中，可能出现需求管理失控的情况、导致供应商难以有效响应，采购人成本控制失效。同时，因缺乏量化评审标准，导致主观判断占比过高，供应商能力评估困难。另外，验收或评价缺乏明确依据，易引起后期纠纷。

(六)采购规模分散

企业内部采购实施主体多，采购要求、流程和标准不能完全统一，导致采购规模分散。分散采购虽能快速响应局部需求，但分散议价会削弱规模效应、多供应商管理会增加协同难度导致时间成本、采购成本、管理成本浪费。此外，分散采购易引发同类物资重复储备，加剧库存积压风险。

四、突破路径

(一)加强非招标采购适用情形的管控

持续深化和完善制度设计，细化非招标采购方式的适用条件和标准，避免界定模糊的情况。加强内部监督,明晰主体责任、规范工作流程，强化审批管理，构建违规预警体系，加大违规惩处力度。

(二)经营性与非经营性采购分开管理

国有企业面对经营性采购和非经营性采购难以统一管理的问题，可以针对经营性采购和非经营性采购设定不同的管理模式(图1)，强化顶层设计，搭建制度体系，从企业的战略目标和整体利益出发，对采购管理进行全面、系统的规划和设计，同时以实践为导向、鼓励执行人员反馈实际问题，及时修正偏差，持续完善管理体系。

(三)加强培训和学习

多措并举，从管理模式、教育培训、人员激励多方面促使采购人员提升专业能力。

1.设定合理的管理模式

中小企业采取集中管理的模式将企业内采购集中到一个部门管理；集团型企业通常涵盖众多业务单元，包含子公司、分支机构或部门，可以采取集团集中采购与分级管理相结合的模式。集团总部整合各分子公司、各部门的采购需求，同时各分子公司设置对应人员负责与总部对接及处理本单位采购事宜。采购项目少的企业，可以将其涉及的采购提级，适当上移至更高级别的单位进行管理。

2持续加强教育

除了合规方面的培训，采购人员的培训应该涵盖采购流程、供应商管理、合同管理、成本分析、谈判技巧等专业知识方面的培训以及沟通技巧、团队协作、问题解决等软技能方面的培训。对于常态化采购，还需包括行业动态、市场趋势、新产品新技术等前沿知识，强化采购人员的“成本意识”与“全局思维”。

3.动态指标激励

进行分层分类考核体系设计，针对采购管理和采购业务执行人员制定不同考核指标，推动跨部门协同考核。采购管理人员考核可以与采购工作的全局性、公司战略绑定，从战略贡献维度、运营管理维度、供应商关系维度、创新与发展维度进行设置。采购业务执行人员考核指标可以从效率维度、效果维度、合规维度、创新维度进行设置。考核标准要动态更新并且强化考核结果的应用，保证激励方式的多元化，如从物质激励、精神激励、职业发展激励进行设置。

(四)加强对非标准化项目采购的管理

1.需求识别

在需求识别过程中要保证充分的沟通与协作，避免出现信息孤岛和需求冲突，可以明确需求的优先级。对于非标准化项目采购需求的提出要尽量细化，关注细节的同时预留弹性空间，以便在项目实施过程中根据实际情况调整优化。随着项目推进和对项目理解的深入，可能需要对原有需求进行调整，所以要建立需求变更管理机制。

2.供应商管理

根据非标准化项目的具体需求制定针对性强的供应商评估指标。可以尝试引入试制品或试点项目，更直观准确地评估供应商完成整个项目的能力。

3.采用谈判采购

谈判采购方式具有高度的灵活性，采购人能与供应商深入探讨项目要求和技术细节，有助于明确和调整项目需求。非标准化项目由于其采购内容的独特性，可能缺乏明确的市场价格参考，谈判采购为双方提供了充分的价格协商空间、有利于控制成本。

4.项目跟进

项目执行阶段，与供应商建立沟通机制、持续监控项目情况。

(五)鼓励集中采购、战略采购

鼓励同类采购归并聚量、集中采购。强化战略采购，与核心供应商签订长期框架协议，推行“集中投放、精准采购”，整合资源，强化产业链上下游协作，提升供应链韧性，形成战略纵深。如中粮集团运用“战略采购七步法”，整合物流需求，优化供应商网络，降低运输成本。其统一组织规模化带量集中采购工作取得良好成效。

五、结语

非招标采购是国有企业采购体系的重要构成部分，能快速响应企业采购需求，助力特定情境下采购活动的高效开展，保障项目有序推进，也能降低采购经济成本与门槛，一定程度上激励中小企业参与，激发市场活力。国有企业解决非招标采购现存问题，对维护市场秩序、保障采购质量、提高企业资金使用效率、提升企业公信力、预防腐败和商业犯罪、推动企业内部以及行业健康可持续发展具有重要意义。

作者单位:云南省物流投资集团有限公司