优化绿色招标采购机制的实践与探索

——以鄂尔多斯市为例

□文/包苏日古格 李亮亮 刘勃阳 李霞

【摘要】作为政府采购支持绿色建材、促进建筑品质提升政策的试点城市，鄂尔多斯市在绿色招标采购领域积极探索，形成了一系列创新举措，有效推动了绿色建材的推广应用与建筑品质的整体提升。然而，在试点推进过程中，仍面临绿色建材认证滞后、绿色建筑等级偏低、试点项目规模不足、招标采购机制有待完善、信息化建设迟缓、全程监管体系存在短板等挑战。文章系统梳理鄂尔多斯市试点工作的创新实践与实施成效，深入剖析当前绿色招标采购面临的主要困境，并提出具有针对性的优化建议，旨在为全国其他试点城市提供经验借鉴与决策参考，推动绿色招标采购政策在更大范围、更深层次落地见效，助力我国建筑领域绿色低碳转型与可持续发展。

【关键词】绿色招标采购；政府采购；绿色建材；绿色建筑

党的二十大报告指出，要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，发展绿色低碳产业，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。这充分体现了绿色发展理念在习近平新时代中国特色社会主义建设全局中的重要地位。当前，绿色发展理念已深度融入经济社会各领域的实践创新，从产业升级到城市建设，从技术革新到制度完善，形成全方位、全链条的绿色转型态势。在招标采购领域，践行绿色发展理念不仅是政策导向的必然选择，更是落实国家“双碳”目标的核心抓手。通过优先采购绿色低碳产品、全面推广绿色建筑与建材，将节约资源、保护环境的可持续发展要求贯穿于招标采购全流程，既能发挥政府采购的政策引领作用，又能激发市场主体的绿色创新活力，推动产业链向低碳化、循环化方向升级。这一实践既是对生态文明建设理念的生动回应，也是驱动地区经济社会绿色转型、构建新发展格局的重要引擎，为实现生态效益、经济效益与社会效益的协同共进提供坚实支撑。

政策支持

2004年，财政部、国家发展和改革委员会联合印发《节能产品政府采购实施意见》，标志着我国政府绿色采购政策的正式出台。2006年，财政部、国家环境保护总局联合发布《环境标志产品政府采购清单》。2007年，国务院办公厅印发《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》，明确要求各级政府机构在政府采购活动中，对部分节能效果显著、性能成熟的产品予以强制采购，进一步强化了绿色采购政策的导向作用。至此，我国初步建立了以定期颁布节能产品和环境标志产品采购清单为执行基础的绿色采购制度。此后，绿色采购政策持续迭代升级。2020年，财政部、住房和城乡建设部印发《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，选定首批6个试点城市开展试点;2022年，财政部、住房和城乡建设部、工业和信息化部印发《关于扩大政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策实施范围的通知》，将试点城市规模扩大至48个。2024年，国家层面围绕绿色招标采购出台了一系列政策措施，从政策支持、标准规范、市场引导到监管保障，各环节相互关联、协同发力，为我国绿色采购制度的深化发展筑牢根基，助力经济社会实现绿色低碳高质量发展。2024年5月，《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》提出，要优化绿色招标采购推广应用机制；6月，《国务院办公厅关于印发(政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案(2024—2026年)》的通知》明确，要完善政府绿色采购政策；7月，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求健全绿色低碳发展机制，优化政府绿色采购政策；12月，财政部、住房和城乡建设部、工业和信息化部联合印发《关于进一步扩大政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策实施范围的通知》，明确自2025年1月1日起，在101个市(市辖区)实施政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策，并同步发布《绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准(2025年版)》(简称《需求标准》)，为绿色采购制度深化与经济社会绿色转型提供政策支撑。

政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策，作为推进美丽中国建设的关键制度创新，深度契合“双碳”目标。其核心在于以政府采购的示范效应为牵引，通过政府采购(投资)工程优先采购绿色建材、推广绿色建筑，形成“政策驱动一市场响应一产业升级”的良性循环，推动建材建筑行业向绿色低碳、高质量发展转型。自2022年10月获批成为第二批国家试点城市以来，鄂尔多斯市将政府采购与招标投标作为绿色转型的“突破口”，全力推进绿色建材应用与星级绿色建筑发展，构建起以政策引导为核心、项目实施为载体、技术创新为支撑的绿色招标采购体系，积极释放政策红利，将试点工程打造为兼具地方特色与行业引领性的“绿色标杆"，为全国绿色建材推广与建筑品质提升提供实践样本。

鄂尔多斯市开展绿色招标采购的主要做法

组建专班联动协作，高效推进试点工作

鄂尔多斯市住房和城乡建设局(简称住建局)牵头组建“建筑工业化绿色发展工作专班”，形成专班负责、上下联动、统筹推进、按月调度的工作机制。鄂尔多斯市财政、住建、工信、市场监管、发改、代建、公共资源交易等部门及项目实施单位建立工作会商机制，落实主体责任，明确工作任务，形成合力，共同筹划和推进试点相关工作。

健全政策制度框架，夯实试点保障根基

2022年12月，住建局发布《鄂尔多斯市“十四五”促进新型建筑工业化绿色发展专项规划》，明确提出鄂尔多斯市新型建筑工业化绿色发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和保障措施，为未来的发展指明方向。2023年3月，鄂尔多斯市人民政府办公室印发《鄂尔多斯市关于加强建筑节能和绿色建筑发展的实施方案》，要求主城区新建政府投资的公益性建筑和2万平方米以上的大型公共建筑执行二星级及以上绿色建筑标准;9月，鄂尔多斯市人民政府办公室印发《关于支持建筑业高质量发展的实施意见(试行)》，要求大力推进绿色建筑、装配式建筑发展，并明确了牵头及配合部门。2024年，鄂尔多斯市财政局、住建局、公共资源交易中心等七部门联合印发《鄂尔多斯市政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策工作实施方案》(简称《实施方案》)，提出完善绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准、加强绿色建筑全生命周期管理、规范实施绿色建材招标采购等11项重点任务，积极探索支持绿色建筑和绿色建材应用的有效模式，充分发挥政府采购和招投标的示范引领作用，形成支持建筑领域绿色低碳转型的长效机制，切实促进建筑品质提升，推动经济社会绿色高质量发展。

创新招标采购模式，发挥示范引领效能

一是明确政策实施范围。绿色招标采购政策覆盖特定类型的政府采购工程项目，主要涵盖医疗、教育、办公、商业、文化、体育及保障性住房等领域。市本级、各旗区根据项目特点和建设周期分别确定不低于2个试点项目，整体使用绿色建材的比例应不低于35%，截至目前，鄂尔多斯市已确定试点项目18个，总建筑面积约75万平方米，绿色建材投资额达48亿元。二是开展绿色建材采信工作。全市绿色建材应用量150万平方米，居自治区前列，经过评审，鄂尔多斯市首批采信入库的绿色建材有21种，绿色建材保证保险有2家投保人的4种产品,涵盖节能门窗、BV光伏组件、环保涂料、新型墙体材料、地面陶瓷砖、洁具等多个领域。三是规范绿色建材招标采购。要求采购人、采购代理机构严格落实试点政策要求，在招标采购文件编制环节，需将《需求标准》的核心条款转化为实质性要求。同时，要求采购人促进绿色包装、绿色运输和绿色数据中心在政府采购领域的应用。四是发展装配式建筑。对于装配率达50%及以上的装配式建筑项目，在招标时可认定为技术复杂类工程项目，依规采用与之相适应的招标方式和评审标准。鼓励招标人对智能建造、装配式装修等提出要求，并给予适当加分。五是强化工程价款结算优先级。针对纳入政策实施范畴的工程项目，优先推进工程价款结算工作，将工程进度款支付比例提升至已完成工程价款的80%及以上。同时，大力推行施工过程结算机制，发承包双方可在每个周期内对已完工且无争议的工程量进行工程款的核算与支付。经甲方和乙方共同确认的施工过程结算文件将直接作为竣工结算文件的有效组成部分，原则上竣工后不再审核。六是搭建信息化平台。组建鄂尔多斯市绿色建材采信应用平台专家库，目前已完成第一批专家审核入库工作。搭建鄂尔多斯市绿色建材应用服务平台，在线展示项目及产品，并支持电子招标采购工作。

落实优惠扶持政策，激发市场参与活力

是在内蒙古自治区制定的绿色建筑减免城市市政基础设施配套费、享受税费优惠等各项政策基础上，2023—2025年，鄂尔多斯市政府每年安排800万元，对取得绿色建筑一星、二星、三星级标识的项目分别给予10万元、20万元、50万元的奖励。二是每年安排500万元，对装配率达到60%的新建项目，按照150元/平方米的标准进行补贴，单个项目奖励资金最高可达500万元。三是在既有建筑节能改造方面，每年安排4000万元，对既有居住建筑的节能改造给予资金补助。四是落实国家各项税收优惠政策，支持符合条件的相关建材生产企业享受增值税即征即退等税收优惠。五是降低供应商参与政府采购活动的交易成本，鼓励中标或成交供应商使用电子保函替代其他非现金方式缴纳保证金，有效缓解供应商的资金周转压力。

深化绿色认证推广，加速建材绿色转型

引导鄂尔多斯市企业积极申报绿色建材认证标识，进一步健全绿色建材市场体系，增加绿色建材产品供给。以政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点城市为契机，大力推进绿色建材产品认证的推荐工作。探索绿色建材产品认证的财政支持政策，降低企业认证成本，通过多种途径推进绿色建材产品的认证。提升绿色建材产品质量，促进新型建筑工业化绿色发展。举办住建领域绿色化、智能化、信息化主题展，集中展示鄂尔多斯市高性能发泡陶瓷、轻质内隔墙板、结构保温材料、节能门窗及固废利用技术等前沿绿色建材产品，以及城市更新领域的先进技术成果，推动供需双方精准对接、双向赋能。

加强监管落实责任，筑牢绿色发展底线

依托绿色建材电子化应用服务平台，开展电子化监管，形成了产品性能可追溯、价格指数可参考、节能降碳可感知、应用比例可视化的在线监管体系，为绿色建材的高效推广提供了有力支撑。

鄂尔多斯市推行绿色招标采购机制面临的困境与挑战

绿色建材与绿色建筑认证产品稀缺，市场供给体系薄弱

绿色建材评价标识认证推广进程迟缓，2022年，鄂尔多斯市虽然推荐了40家建材企业参与绿色标识认证，但是最终仅1家企业成功获得三星级“绿色建材产品认证证书”，认证通过率低至2.5%。这一结果导致市场上绿色建材产品供给严重不足，难以构建起支撑绿色建材产业发展的市场体系。

绿色建筑等级整体偏低，与政策要求存在明显差距

当前，鄂尔多斯市绿色建筑发展呈现出“基础级规模大、高星级占比低”的结构性特征:基本级项目有258个、一星级项目有942个，而二星级项目仅有35个、三星级项目仅有4个。这与国家层面提出的“全面建成二星级以上绿色建筑”的发展目标存在显著差距，鄂尔多斯市在绿色建筑品质升级方面仍面临巨大挑战，亟须通过政策引导与技术创新提升建筑绿色化水平。

试点项目规模不足，示范引领效应未充分发挥

根据《国务院办公厅关于印发(政府采购领域“整顿市场铁序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案(2024一2026年)》的通知》要求，试点城市的医院、学校等政府采购工程项目应强制采购符合标准的绿色建材。目前，鄂尔多斯市试点项目仅按照“各级行政区域不少于2个”的标准进行遴选，与政策要求的覆盖面和规模存在差距，难以形成集群效应，制约了绿色建材相关技术和产品的市场应用与推广。

绿色招标采购鼓励措施不足，政策侧重不明显

当前，政府采购工程项目虽已将《需求标准》纳入符合性审查，但在招标采购环节，针对绿色建材、绿色建筑高于基准标准的优质产品和技术，尚未建立明确的加分激励政策。这导致投标企业缺乏采用更高等级绿色建材或建造更高星级绿色建筑的动力，使得绿色招标采购政策仅停留在“合规性”层面，难以充分发挥对市场的引导作用。

信息化平台建设需加快，功能服务亟待拓展

鄂尔多斯市虽已搭建绿色建材应用服务平台，但目前仍处于试运行阶段，且仅向企业用户开放。平台的核心功能栏目如招采大厅、采信产品库等尚未对非企业用户公开，信息共享程度较低。平台项目大厅虽展示10个项目，但其中试点项目仅有3个，与全市24个试点项目数量相差甚远，无法全面展示绿色建材的应用成果，不利于发挥平台的示范推广作用，难以满足市场主体对绿色建材信息的需求。

全流程电子化监管有待强化，政策执行缺乏强制力

绿色建材推广应用方面的法律法规体系尚不完善，目前试点项目的推进主要依赖政策宣传引导，缺乏强制性的监管措施，难以对绿色建材采购的各个环节进行有效监督和管理，这导致绿色建材推广应用政策在落地实施过程中存在执行不到位的风险。

鄂尔多斯市绿色招标采购机制的优化建议

强化认证推广，健全市场供给体系

加强政策激励引导，设立绿色建材认证专项补贴，对通过绿色建材产品认证的企业给予高额奖励，并对参与认证的企业提供检测费用减免或补贴，降低企业认证成本，提高企业参与积极性。主动为企业提供从标准解读、认证流程指导到材料准备的一站式服务，缩短认证周期，提升认证通过率。定期组织企业参加绿色建材认证培训和经验交流会，分享成功案例和实践经验。推动产业协同发展，鼓励建材企业与科研机构、高校合作，开展绿色建材技术研发和创新，推动绿色建材产品升级，丰富市场产品种类，满足不同绿色建筑项目的需求。依托鄂尔多斯市多园区及工业固废资源丰富的有利条件，重点推进高性能混凝土、高强钢筋、高性能砌体等新型材料的工程试点应用，同步引进具备保温结构一体化墙板研发与生产能力的全产业链企业。通过政策引导与资源整合，着力培育具有区域竞争力的绿色建材标杆企业与示范产品。

提升建筑等级，缩小与政策要求差距

鄂尔多斯市针对取得绿色建筑星级标识的项目、新建被动式超低能耗建筑试点示范项目、装配率达到60%的新建项目、既有居住建筑节能改造均明确了奖励措施，但实际申报企业数量较少。因此，需加强对奖励政策的宣传，提升企业对绿色建材、绿色建筑的认可度。引导银行业金融机构落实绿色金融政策，聚焦装配式建筑、绿色建筑星级标准项目，提供差异化金融服务。除了资金奖励、金融支持政策外，还建议为这类项目开辟绿色通道，做到优先受理、优先审批、优先投放。继续扩充鄂尔多斯市绿色建材采信应用平台专家库，依托专家库资源，为建筑企业提供从规划设计、施工建设到验收评估的全过程技术咨询和指导，帮助企业掌握高星级绿色建筑建设技术和标准，提升绿色建筑建设水平。

扩大试点规模，增强示范引领效应

调整优化项目布局，逐步扩大试点项目覆盖范围，在医院、学校、办公楼、综合体等重点领域增加试点项目数量，直至全覆盖。推广成功经验，定期对试点项目进行总结和评估，提炼成功经验和创新做法，通过举办经验交流会、发布案例集、现场观摩等方式，在全市范围内进行推广，发挥试点项目的示范引领作用，带动绿色建材和绿色建筑产业发展。

优化招标采购机制，及时完善政策工具

随着《需求标准》的发布，对绿色建材的选用规则已调整为“必选类和可选类”，有必要及时更新鄂尔多斯市的工作实施方案，制定针对绿色建材、绿色建筑的招标采购加分规则，对使用一定比例绿色建材或承诺达到一定绿色建筑等级的项目给予适当加分，激发企业创新活力，促进绿色建材市场的良性竞争。完善绿色建材采购招标文件和合同文本模板，对招标采购文件中有关政策落实情况进行在线备案或监管，督促招标人(采购人)落实主体责任，积极践行“绿色发展”理念，推行绿色建材的应用。政府采购政策功能的有效发挥是一项复杂的系统性工作，其实施主体和影响范围具有多元性。该工作不仅是财政部门的职责所在，更需要各政策功能对应的部门协同参与，以激励创新政策为例，其落地需要财政、发改、商务、科技、工信等多部门的联合推动:以招标采购工作为例，需要发改、财政、住建、公共资源交易等部门之间的信息共享、协调联动。为充分释放绿色招标采购政策效能，需强化跨部门协同联动，明确权责边界，构建职责清晰、衔接顺畅、运转高效的工作机制。

加快信息化平台建设，拓展平台应用场景

尽快完成鄂尔多斯市绿色建材应用服务平台的调试和优化，向非企业用户开放招采大厅、采信产品库等核心功能栏目，实现信息的全面共享，这不仅方便市场主体查询和使用绿色建材信息，还能加强社会监督。进一步拓展平台功能，增加在线交易、在线咨询、数据分析等功能，及时更新项目信息，打造集信息发布、产品展示、交易服务、技术交流于一体的综合性平台。充分利用自治区政府采购云平台“制度+技术”的优势，探索研究政府采购绿色建材电子卖场应用，开通绿色建材主题馆，通过公开征集绿色建材生产企业，实现对建材企业和销售材料的集中展示，为建设单位提供便捷的采购渠道。

加强全流程电子化监管，提高政策执行力度

研究制定绿色建材推广应用与监管方面的地方性法规和实施细则，明确监管主体、监管内容、监管方式和法律责任，为全流程电子化监管提供法律依据和制度保障。围绕绿色建筑全生命周期，强化项目各关键环节管理，涵盖立项规划、方案设计、成本预算、招标采购、合同订立及履约、验收评估等阶段，提高监管效率和精准度。明确各部门在绿色建材采购监管中的职责和分工，加强部门间的信息共享和沟通协作，形成监管合力，确保绿色招标采购政策得到有效落实。

结语

绿色建材与绿色建筑的推广应用，不仅是提升建筑能效、降低施工碳排放的关键路径，更是鄂尔多斯市打造“暖城”低碳品牌、推动城市建设绿色转型的核心抓手。作为政策落地的重要载体，绿色招标采购通过市场机制与行政手段的深度融合，为绿色建筑产业高质量发展提供了有力支撑。面对当前发展中的机遇与挑战，鄂尔多斯市需进一步强化部门协同联动，构建动态化、精细化管理机制，持续优化招标采购全流程，拓展绿色建材与绿色建筑在公共建筑、基础设施等多元场景的应用，形成政府引导、企业参与、社会协同的绿色发展新格局，为城市建设注入源源不断的绿色动能，在践行“双碳”目标的征程中谱写绿色发展新篇章。

基金项目:本文系2024年度鄂尔多斯市社会科学课题(课题编号:2024S393，选题编号:2024D27)研究成果。

(作者单位:包苏日古格、李亮亮，鄂尔多斯市公共资源交易中心；刘勃阳，鄂尔多斯市财政局；李霞，鄂尔多斯市住房和城乡建设绿色发展研究中心)

参考文献:

[1]王丛虎，中国可持续政府采购政策执行问题及对策[J]，北京行政学院学报，2014(02):60-64.

[2]李昕怡.2023年征文活动二等奖获奖论文--绿色招标采购的政策导向研究[J].招标采购管理，2024(04):16-18.