恶意低价中标和最低评标价法之辩

作者：岳小川（中机国际招标有限公司）

最低评标价法是一种国际通用的评标方法，在国际上普遍用于工程和大宗货物招标的评审，在中国常用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标的评审。国际上之所以广泛采用最低评标价法，是由于这种方法简单明了、客观量化，投标人在完全公平的环境下竞争，可以最大限度地避免投标人围标、串标、招标人虚假招标和招标走过场等不良现象的发生。而当前国内舆论对最低评标价法的非难，对于纠正业界的弊端来说实在是不得要领，南辕北辙。

　　恶意低价中标不是最低评标价法

　　【出现恶意低价抢标现象和产生劣质工程的根本原因实际上是当前投标人诚信缺失、招标人对工程监督不到位、验收走过场、处罚过轻等因素造成的，也不排除一些招标人与投标人串通、投标人通过偷工减料非法获利，最低评标价法只是一种工具……】

　　一个时期以来社会上很多人对最低评标价法提出质疑，认为最低评标价法是造成恶意低价抢标和造成劣质工程的根本原因，这实际上完全开错了药方。

　　出现恶意低价抢标现象和产生劣质工程的根本原因实际上是当前投标人诚信缺失、招标人对工程监督不到位、验收走过场、处罚过轻等因素造成的，也不排除一些招标人与投标人串通、投标人通过偷工减料非法获利。评标方法只是一种工具，就像农民用锄头挖土、用镰刀收割一样。最低评标价法应该用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标，对于复杂的、标准不统一、差异化较大的工程和设备，则应选择综合评估法进行评审。

　　对于这两种评标方法的差别和应用，业界已有统一的共识。

　　正确理解财政部的回复

　　【财政部在回复中并没有提出要取消最低评标价法，而是提出要采取措施，通过加强需求管理和履约验收、建立用户对供应商的评价机制、研究取消综合评分法中价格权重规定等措施，着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争等问题。】

　　国际上普遍认为，招标的本质就是价格的竞争，就是在投标满足招标人要求的前提下，以最低的价格投标成交。最低评标价法是国际上对公开招标默认的评标方法。

　　以世界银行和亚洲开发银行为例，工程和货物招标项目（RequestForBid，RFB）的评标方法就只有最低评标价法，即经评审的最低价为中标人。只有投标差异较大且无法统一的项目，例如EPC工程总承包、信息系统集成以及咨询服务项目（RequestForProposal，RFP），才可以采用综合评估法。

　　有些媒体对财政部对一位人大代表2938号建议回复中称拟取消“低价中标”的报道，实际上误读了财政部的观点。要知道，“符合需求、价格最低”是政府采购一直以来的原则，这是由财政资金的公共属性和政府服务人民的初心决定的。从1998年开始实行政府采购制度以来，占主导地位的舆论呼声都是“杜绝天价采购、反对豪华采购、制止只买贵的不买对的”等。

　　财政部在回复中并没有提出要取消最低评标价法，而是提出要采取措施，通过加强需求管理和履约验收、建立用户对供应商的评价机制、研究取消综合评分法中价格权重规定等措施，着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争等问题。

　　国外如何规制异常低价中标

　　【先以低于成本中标，再通过高水平管理索赔获得补偿是国际工程招标投标的通行做法。国外对投标人的投标都是以信任为基础的，不会假定异常低价就是不合理，也不预设投标人会通过偷工减料损害招标人利益。一般情况下，投标人不敢、也不会低价中标后不履约或者通过偷工减料牟取利益。】

　　国外的诚信体系建设比较成熟，对于不诚信的投标人有严格的市场准入限制和严厉的处罚措施。一般情况下，投标人不敢、也不会低价中标后不履约或者通过偷工减料牟取利益。

　　先以低于成本中标，再通过高水平管理索赔获得补偿是国际工程招标投标的通行做法。国际工程招标都是按照菲迪克条款签订合同的。菲迪克条款对于发包人不履约，有严格的限制和明确的费用补偿要求。由于工程施工中，经常出现发包人不严格履行合同的情况，这种情况下，承包人就可以向发包人提出索赔。因此，即使投标人以低于成本中标，也可以通过精细化管理节省开支，或者通过合理合法的手段，例如通过工期索赔、费用索赔、工程变更、不平衡报价等手段，获得额外的利益补偿。

　　国外对投标人的投标都是以信任为基础的，不会假定异常低价就是不合理，也不预设投标人会通过偷工减料损害招标人利益。当然，为了使招标人的利益避免遭受低价中标人的恶意行为的损害，通常招标人可以采取提高履约保证、加大违约处罚、改变付款条件等对应措施。招标人可以在招标文件中约定，如果投标人的报价低于某个既定的标准，招标人可以要求投标人提供证明、担保或改变支付条款的方式规避风险。

　　典型的低价中标案例分析

　　【无论中标价格高低，能够使供应商履约的因素有三个，一是招标人的监督，二是供应商对法律责任的畏惧，三是供应商的良心。惟一与供应商是否诚信履约没有关系的就是价格，中标价格再高或再低，都不会对供应商履约与否发生影响。】

2017年出现在政府采购领域的几个1元中标案例，包括厦门市政务外网政务云服务项目预算495万元供应商以0.01元中标、辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目预算892.95万元供应商以0.01元中标等。这些项目最终都以供应商履约且通过验收而划上句号。这些案例有力的证明了一点——价格高低不是供应商能否履约的关键因素。

　　供应商作为市场中以追求盈利为主要目标的主体，对于利益的追求是没有止境的。供应商并不会仅仅满足于不亏损。只要条件允许，成本为1元钱的货物可以卖到1万元；相反为了某种目的，成本为1万元钱的货物也可以只卖1元钱。

　　因此，有人认为只要供应商以高于成本中标就会诚信的履行合同的看法，要么是太天真，要么就是别有用心。实际上，无论中标价格高低，能够使供应商履约的因素有三个，一是招标人的监督，二是供应商对法律责任的畏惧，三是供应商的良心。惟一与供应商是否诚信履约没有关系的就是价格，中标价格再高或再低，都不会对供应商履约与否发生影响。

　　围标和串通屡禁不止的根本原因

　　【基准价法使投标人为了准确掌握其它投标人的价格，纷纷采用找人围标或者投标人之间串通投标的做法，这是工程招标围标和串通投标现象屡禁不止的根本原因。】

　　供应商的价格策略完全取决于招标项目的价格评审方法。我国工程招标常用的价格评审方法是基准价法或基准价浮动法。在这种价格评审方法下，投标报价的依据不是投标人自身的产品生产成本，而是其它投标人的价格。投标人必须准确地判断其它投标人的价格，并且据此确定自己的投标价格，争取自己的投标价格处于距离基准价最近的位置。

　　在一个项目中如果预计其它投标人的报价都可能是500元左右，那么即使这个投标人自己的生产成本只有100元，他也应按照500元报价。这种情况下的报价不如说是一种博彩，就像赌博中的压大压小、压单压双，把投标变成了赌博。有的地方干脆采用符合性审查后抽签确定中标人的方法。

　　正是由于这种评标方法，投标人为了准确掌握其它投标人的价格，纷纷采用找人围标或者投标人之间串通投标的做法，这就是工程招标围标和串通投标现象屡禁不止的根本原因。

　　评标阶段无法判断低价是否恶意

　　【低价是否就是恶意，在评标阶段是无法判断的。仅仅以投标人以大大低于其它投标人的价格投标就认定为恶意低价投标是不科学的、也是不合理的。】

　　政府采购项目的价格评审有一个基本原则就是低价优先。因此投标人报价要争取最低的价格，以便取得价格评审的优势。价格优势与技术、商务等因素结合后形成综合评审的得分，得分最高的为中标人。

　　这种评审方法是非常科学的。具有价格优势的产品往往在技术上处于劣势，在价格上劣势的产品往往在技术上具有优势。综合评审并且比较后仍然占优的投标人，必定是招标投标法中所述“能够最大限度满足招标要求”的投标人。这样的投标人成为中标人，是符合政府采购的科学择优原则的。

　　在政府采购项目中，投标人投出低价是一件极为正常的事情。如果投标人投出高价反而是不正常的，要么是供应商围标，要么是采购人指定了产品品牌和型号，要么是采购人与供应商串通的结果。

　　至于低价是否就是恶意，在评标阶段是无法判断的。只有供应商低价投标且中标，然后不签订合同或提出不合理条件作为签订合同的条件，或者不履行合同或以次充好、偷工减料，或者在验收时以欺骗手段蒙混过关，这种情况发生时，才属于恶意低价投标。仅仅以投标人以大大低于其它投标人的价格投标就认定为恶意低价投标是不科学的、也是不合理的。

　　杜绝浪费节约政采资金

　　【实行综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算、价格分权重货物30%-60%、服务10%-30的规定以来，对于节约政府采购资金，杜绝财政资金被浪费起到了明显的效果。】

　　自从财政部2007年发布《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号），明确综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算、价格分权重货物30%-60%、服务10%-30的规定以来，对于节约政府采购资金，杜绝财政资金被浪费起到了明显的效果。

　　如果取消价格权重的限制和低价优先的原则，“天价采购、豪华采购、只买贵的不买对的”等现象一定会卷土重来。采购苹果手机代替U盘、采购豪车作为公务用车的现象又会再次出现，届时引起不满的就是全体纳税人。