切实简化科学淡化采购招标资质资格评价要求

南京林业大学（210037）高国民

1， 引言

众所周知，为贯彻落实《优化营商环境条例》要求，深化招标投标领域“放管服”改革，2020年9月22日，国家发展改革委办公厅和市场监管总局办公厅联合下发了发改办法规【2020】727号《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》一文，在其二、持续深化招标投标领域“放管服”改革之中，鲜明提出：加强改革创新，分领域探索简化淡化对投标人经营资质资格要求，逐步建立以业绩、信用、履约能力为核心的投标人资格审查制度。这其中最引人关注的关键词就是：“简化”、“淡化”与“业绩”、“信用”、“履约能力”五个，而“简化”与“淡化”二词在相关采购管理文件的义务性要求条款里又鲜为使用。在“放管服”改革政策引领下，如何做到实际采购招标文件编制过程中切实把握“简化”而不“简略”，同时科学把控“淡化”而非“淡出”，并且保证其招标资质资格要求符合法规、适合需求，实现采购招标预期、收获采购物有所值、努力呈现法律“三公”？这是值得我们高校基建一线采购管理者认真思考与着力探究的问题。

2， 现行建材采招资质资格通用化要求与习惯做法

2.1不论项目规模都通用“资质资格嫁接”模式

人们不难发现，高校基建基层管理工程的相关采购项目招标文件中，通常都会出现这样的对投标人资质资格的评价规定要求，例如：规定需要具备ISO9001（2015版）企业管理资质、ISO14000环境管理系列标准、ISO18000国际性安全及卫生管理系统验证标准,同时具有AAA企业信用认证证明、星级售后服务认证证明、企业守合同重信用证明、国家高新企业证书、知识产权管理体系证书，以及招标采购标的专业相匹配的资质类别和相应规模标准的施工等级证书、安全生产许可证、投标人基本账户开户许可证、产品型式认可证书等等。采购项目负责人具有高级职称并有全国注册一级(或二级以上)建造师证、安全生产B证；有的还要求投标人企业拥有全国通用注册机电工程师、全国通用注册造价工程师、国家注册监理工程师各几名的要求等等。此外，还有诸如要求投标人提供其为项目配备全部人员连续数月（如开标前连续6个月以上）缴纳当地社保情况的证明。拟投入项目负责人（项目经理）不能同时担任两个项目的项目负责人（项目经理），通用类一般规模工程建设项目要求投标人同时具备设计和施工资质。有时采购建筑工程设备配套专用非系统集成的信息化硬件产品时，要求供应商必须具备系统集成资质。再如：在一个设计功能简单的小规模建设周期短（1年）的工程项目相关通用化内容项采购时，往往也是宁多不缺而一应俱全，以彰显招标采购经办人标前工作之全面细致而缜密。

2.2不问招投标效果优劣只求采招工作推进前行

工程建设领域采购招标投标工作开展推进逐步完善规范的今天，随着当今时代的快速发展与现实工作情形的复杂多变，以及相关工作人员专业水准及法规理论与具体实践不适应而导致的采招工作效果不佳，往往表现为与采购预期存在较大偏离且社会效益欠佳的情形。在建设工程项目采购招标初期的招标文件拟定时，就其投标参与者的具体资质资格要求，名义做法是“参考”与“借鉴”，而实际做法是“套用”与“嫁接”，没有采购人会花很多时间去研究斟酌并比较推敲的，常常直接“杂交嫁接”完事，所以评委才会偶见采购项目名称与具体型号以及具体项目要求似曾相识，与其他单位所采供类似标的要求雷同度很高的现象。不难得知，从采购招标运作开始，采购经办人通常首先考虑的是“工期或者交货期”问题，即完成当前采购显在任务、推进相关工作前行，其次才是隐现的招标采购“标的质量与服务水准”及“招标工作社会效益”，即质优价廉或者物有所值及“社会效益优劣”问题。

2.3不求“三公”与“物有所值”及“绿色发展”

众所周知，公共采购的公开、公平、公正和物有所值，是政府采购法和招标投标法共同的立法目标^{= 1 \* GB3 ①}。我国招标投标法律体系中所强调的“三公”原则即“公开、公平、公正”，当前在高校基层“非依法必招项目”依据校规制度应用“招标方式”推进的采购招投标活动中，虽然其相关采购信息进行了“公开”，但其实际效果反映出的“公开媒介”受众面较窄，其次其“公开时间”比较短暂未能让潜在投标人广泛跟进，所以有些潜在投标人的同行反映不知道有这些信息或者没来得及跟进！这里需要说明的是：我们引用工具计委政策法规司与国务院法制办财政金融法制司编著的《中华人民共和国招标投标法》释义一书中的表述来作诠释：第三，《招标投标法》适用范围。从本条的规定看，《招标投标法》适用于在中华人民共和国境内进行的一切招标投标活动。不仅包括本法列出必须进行招标的活动，而且包括必须招标以外的所有招标投标活动。也就是说，凡是在中国境内进行的招标投标活动，不论招标主体的性质、招标采购的资金性质、招标采购项目的性质如何，都要适用《招标投标法》的有关规定。国家发改委的发改办法规【2020】770号文件：二、规范规模标准以下工程建设项目的采购 中所明确的，16号令第二条至第四条及843号文第二条规定范围的项目，其施工、货物、服务采购的单项合同估算价未达到16号令第五条规定规模标准的，该单项采购由采购人依法自主选择采购方式，任何单位和个人不得违法干涉；其中，涉及政府采购的，按照政府采购法律法规规定执行。由此可知，高校事业单位非依法必须招标采购项目的采购活动，可能涉及我国《招标投标法》和《政府采购法》，应当针对采购项目认真研究区别、正确选择应用。此外，我们深知：“公平”需要科学设计，“公正”需要规范操作。没有“公平”难得“公正”，同时“公平”与“公正”又永远在求真务实的追求路上。而探寻采购标的“物有所值”已在政府采购领域形成采购预期目标追求，但在招标投标领域还尚未形成局面，各采购招标人忙于应付具体工作而难以顾及。其实在 2013年11月，财政部副部长刘昆首次提到政府采购将向实现物有所值转变。关于“物有所值”，百度搜索的解释为“物品用处和它的价值很相符”。此外，财政部财金〔2014〕113号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知中就涉有“物有所值（Value for Money,VFM）的定性与定量评价说明”，我们从中可以理解其“物有所值”是意指某一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。当然，目前而言关于“物有所值”的概念定义尚不一致，如还有的认为“物有所值”是多维目标体系，其关注成本、质量、风险、收益等多方面因素，是采购对象生命周期内这些因素的最优组合；也有的认为是不以牺牲采购所追求的其他目标为代价，不单纯追求价格低、节约资金；再有认为是以实现Terry Fenrick在1995年提出了“3E”（经济性、效率性、有效性）准则为目标的“物有所值”等等。中央国家机关政府采购中心主任贾庆玲表示“2016年是十三五规划的开局之年，******重点要在更加注重政府集中采购公信力、更加注重政策功能引导、更加注重物有所值采购理念、更加注重采购人满意度这四个方面寻求突破”。 此外，新时代各项工作需要贯彻国家倡导的“五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享”，其中：“绿色”事关现在和未来。例如：江苏省于2015年7月1日起施行的《江苏省绿色建筑发展条例》第45条：建立绿色建筑材料、设备和产品的评价、推广制度。财政部、住建部于2020年10月13日联合下发了财库【2020】31号《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，并列有附件：绿色建筑和绿色建材政府采购基本要求（试行）。因此，绿色理念引领绿色建筑发展，绿色建筑牵引绿色采购推进，这已成为我们基建采购人的共识。不求“依法三公”、漠视“物有所值”、忽略“绿色发展”行为习惯都应自觉摒弃。

3，“放管服”改革推进需要进一步优化营商环境

   3.1法规文件出新进一步促进“放管服”深入

    2019年10月22日的国务院第722号令《优化营商环境条例》（下简称《条例》）下发，在这一年左右的时间里，相关文件法规相继密集推出，它们犹如“放管服”改革的催化促进剂，加速推进“放管服”阔步前行。如2020年1月2日国家市场监管总局就出台了国市监注【2019】249号《关于贯彻落实<优化营商环境条例>的意见》（下简称意见），再如：2020年9月22日，国家发改委办公厅、国家市场监管总局办公厅联合下达发改办法规【2020】727号《关于进一步规范招投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》文件。接着，2020年10月19日，国家发改委办公厅又下发发改办法规【2020】770号《关于进一步做好《必须招标的工程项目规定》和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》实施工作的通知》，意在贯彻落实《优化营商环境条例》要求，切实深化招标投标领域“放管服”改革推进，依法遵规保障企业经营自主权，破除招标投标领域各种隐性壁垒和不合理门槛，维护公平竞争的招标投标营商环境。由此可见，各行各业各领域的“放管服”仍在不断深入推进中。

   3.2深化“放管服”改革需协同优化营商环境

 我们知道，“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务的简称，是民之所望、施政所向。李克强总理在《政府工作报告》中提出，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。可以推想，“放管服”推进的过程中，会出现改革伴随的相关问题，需要通过合法治理，来实现其切实需要的适宜营商环境。因此，在国家《优化营商环境条例》颁发前的一段时间里，国家有关职能部门就“放管服”推进所需要的营商环境问题相继出台有关文件，来创新协调、优化规范。如：2018年10月29日颁发的（国办发【2018】104号）《国务院办公厅关于聚焦企业关切 进一步推动优化营商环境政策落实的通知》，财政部也于2019年7月26日印发财库【2019】38号《关于促进政府采购公平竞争优化环营商境的通知》一文，随后的2019年10月22日，国务院就颁布了第722号令《优化营商环境条例》（下简称《条例》）。紧接着2020年1月2日，国家市场监管总局也出台了国市监注【2019】249号《关于贯彻落实<优化营商环境条例>的意见》（下简称意见），可见“放管服”中优化营商环境的重要性与迫切性。为此，2020年11月27日，江苏省十三届人大常委会第19次会议审议通过了《江苏省优化营商环境条例》并于2021年1月1日起施行。特别强调政府和有关部门应当最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，从而来激发市场活力和社会创造力。

4，高校基建采购顺应放管服改革需求之应对思探

 4.1招标采购资质约定探寻“简化”不是“简略”

国家发展改革委办公厅和市场监管总局办公厅联合下发的发改办法规【2020】727号文件里，要求“放管服”改革推进中分领域探索的所谓“简化”，我们从新华字典（第5版）中查阅便可知：其“简化”有：把繁杂的变成简单之意。一般人理解的“简化”即调减至精：也即简明扼要。往往现实工作操作的采购招标实例里对其采购招标投标人的资质要求可谓是标准高名目多；而“简略”者为简单不详细，即原则简洁也。且其工作实践实践时有时会把“简略”等同于“省略”了事。如此这样，采购招标工作推进中极容易简单化地删除过往招标文件中细致全面要求条款中的部分要求项，如某高校采购人在完成政府采购既有建筑门窗更新改造(其中部分工程量是玻璃幕墙更新)采购招标时，其投标人资质资格要求里，只考虑了铝合金门窗生产经营资质资格要求（并没有专业玻璃幕墙施工资质资格），大家明白，企业资质证书实际上只是表示企业有能力完成一项工程的证明书，它有相同专业类别通用资质证明如建筑门窗生产证明，还有同类别性能特殊的专项资质证明如建筑玻璃幕墙施工专业资质和专业防火门窗生产资质资格证明。但在繁忙工作中相关人员在“简化”意味着“简略”等同于“省略”观念引导下，轻易“隐去”了其中建设工程项目所需部分建筑玻璃幕墙施工资质资格要求与专业防火门窗生产资质的特别要求，因其不同性能要求导致的产品价格差异很大严重影响了投标人的竞争报价与合法常规利润的获得，必然会形成事后对企业来说属于“二次经营”的“过程变更价格签证”类索赔情形，进而致使工程采购项目预算价格不断突破而攀升，这是我们采购招标人应当切实加以精准防范的。

   4.2招标采购资格要求探索“淡化”不是“淡出”

我们查阅新华字典同样可知，其“淡化”一词有：变得无关紧要之意。即人们通常所理解的：并非紧急重要。国家法办法规【2020】727号通知，提出分领域探索简化淡化对投标人经营资质资格要求，逐步建立以业绩、信用、履约能力为核心的投标人资格审查制度要求。我们不难得知，工程建设质量具有事关百年安全之特殊性，所及材料、施工、运维方面的招标采供事宜，一般而言，其相关招标采购标的中对工程建设施工者或建设材料供应者或建设项目运维者的资格要求，事关合同履约真实结果的呈现，其过程虽不如履约结果至关重要，且也不属特别紧急重要，但其结果形成所需基本专业技能与实操经验以及明确必要的履约途径仍然还是不可缺少的，故不宜也不能“淡出”招标文件与采购合同中的相关约定即所谓离去、退出对采购招标资质资格的基本要求。例如某建筑材料采购招标原设想其资格要求其投标人（非法规文件规定要求）企业资质乙级以上，可以“淡化”设计变更资格要求为评价因素打分项，其参与评价的等级可以是在国家相关文件规定的“资质等级范围内的各个具体等级”，形成广泛进入参与竞争，科学客观打分（其各等级给分值较小差距）择优。再如要求作为资格条件的企业质量体系认证项，“淡化”为其质量体系证书进行打分评价项，则可以分档设置相应分值，例如，最低档是证书上仅仅标明认证公司的标志（如CQC），其次是证书上有认可机构的标志（如CNAS）,再如高档是在证书上标有国际认证联盟标志（IQNet）.诸如此类的调整（资格转）即实质意义上的所谓“淡化”是据其重要程度与对项目预期实现的影响度分别设定不等分值。对于原要求必须在其营业执照范围内的明确项目资格：则可“淡化”为依法经批准方可的项目须具有和项目匹配的相关证书。例如：建筑工程施工总承包资质、公路工程施工总承包资质等。此外，对于要求投标人提供其项目配备全部人员连续6个月以上社保缴纳证明资料的要求，可根据其建设项目工程周期长短，“淡化”为相关主要管理者为本企业人员并已缴纳数月社保的证明资料，在国家和各省市相关部门大力提倡优化营商环境、强调信用法治的时代背景下，我们不能出现穷尽所有变相排斥潜在投标人的情形。而应当尽可能简化或者淡化其资格资质要求，例如：浙江国际招（投）标公司有关负责人向《政府采购信息》报记者介绍，对供应商资格条件所需的证明材料，他们基本也是通过声明函、承诺函的方式提供。他举例，“具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度”，可提供财务报表或其他形式；如新公司成立不足一年的公司出具情况说明即可。“具有履行合同所必需的设备和专业技术能力”，可提供承诺函，由投标人根据本项目情况自行拟定承诺函。“有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”，可提供纳税证明、社保缴税付款凭证或社会保险缴纳证明或其他形式。“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”提供声明函即可。

   4.3招采创新运用“业绩”“信用”“能力”评价

目前，基建采购招投标通过“业绩”来评价投标人投标的比较常见，也是招标人习惯使用的评价因素之一，已经逐步形成了科学合理的业绩成果评价程序方法，但在新形势新要求下可以适当增加业绩项设计分值权重，但在具体采购项目招标时我们还是需要作出“业绩”要求的简明区分：是只有本约合同体现？还是涵盖预约合同体现？时间幅度与规模大小需与实际采购项目相匹配度、业绩类型与采购招标项目类型相似度？事关绿色采购业绩性质的评判根据{财库【2020】31号文件三：试点内容（三）落实绿色建材采购要求）}判断。此外，投标有效“业绩”的考证材料待进一步精细明确（例如复合类合同内容项的精准核分：在采招工程项目的多联机空调系统时，其投标业绩合同中含有普通挂壁式分体空调机、多联机中央空调系统、风冷管道式中央空调系统、还有水冷式中央空调系统系统等）？随着对市场主体社会信用问题的逐步重视与规范，我国各行业领域相关信用管理规范文件相续出台，如2020年7月1日起，开始实施的《南京市社会信用条例》。与此同时，《江苏省社会信用条例（草案）》（征求意见稿）经过2020年4月28日开始的广泛征询意见，已于2020年7月29日，在江苏省十三届人大常委会第17次会议上进行了审议。该草案提出：打破“信息孤岛”，推进信用信息共享。而南京市城乡建设委员会于2020年11月20日发布宁建招字【2020】449号关于印发《南京市建设工程招标代理机构信用管理暂行办法》的通知一文，意在贯彻推进《南京市社会信用条例》落地施行。由此，将推动失信行为互认、信用信息共享、信用监管联动。以上这些都说明“信用”法治已经启航，市场主体“信用”评价规范推进不断前行。其实，我们可以得知，2016年，国务院就印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》；2017年，国家发展改革委和人民银行又联合印发了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》。据此推断，国家层面欲逐步构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行、让守信者天下畅通。此外，2020年11月25日，中共中央政治局委员、国务院副总理刘鹤在人民日报发表文章《加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局》中提到：“要实施高标准市场体系建设行动，健全要素市场运行机制，加快社会信用体系和结算体系建设，降低制度性交易成本”，李克强总理在2020年11月25日国务院常务会议上明确指出：“市场经济首先是信用经济，信用经济必须是法治经济”，“要通过推进社会信用体系建设，加强诚信建设、营造公平诚信的市场环境和社会环境”。近日，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020--2025）》，纲要中共提到信用13次，提到诚信12次，同时指出：要推进社会诚信建设，完善诚信建设长效机制。由此可见，“社会信用体系”建设又增加了依据动力源且正在全社会合力加速推进前行。与此同时，我们积极倡导对市场主体的信用评价由当前的一次性静态合格评价转为推进施行由专门职能管理机构参与并监管组织实施的集中实时精准匹配评价，且力求杜绝评价选择依据的信息产生“失全、失时、失真”情形，让市场主体的信用评价做到“科学客观；精准及时、全面可信”。我们可见当前一些建设工程采购项目招标时，如果应用招标投标的“综合评估法”或政府采购的“综合评分法”时，其综合评价因素项（合计100分值），都开始增设“投标人社会信用”因素评价项，调整“社会信用”因素对投标人竞争的影响力度（如设定信用等级评价分值在3—6分并分为（6、4、2、1）且其级差在1分以上）以及对合同履约的隐型束缚力，最终形成“一处失信、处处受限、寸步难行”的信用惩戒大格局。如何开展采购竞标合同履约“能力”的切实有效评价问题，还亟待在工作实践中不断创新探索。哪些针对竞标合约要求有资格履约，有条件的不折不扣做到充分履约、条件不完备的创造条件能做好完全履约的就是其履约能力的体现。这里必然涉及到其合同一方人员素质、组织架构、专业水准、执行力度、监管方法、调控举措、业绩佐证问题。其能力评价项目我们认为可设定为10分评价值，其中人员素质、监管方法和调控举措尤为重要，每项可设定2分值并分成三档（2、1、0.5），其他项目各1分（1、0.5、0）。当然，这些需要不断探索、不断实践、不断改进、不断完善、不断科学。

5，结语

国家发改办法规【2020】727号文件精神的贯彻执行，必然引发我们采招工作探索实践中可能出现的诸如其资质资格要求“简化”中“简”得过多而可能导致的一方客观上“无法无力履约”，而另一方又“无理无据把控”；“淡化”时也过于“淡”了而可能致使事后监管“无法无据精准”也“无可无从把控”，其“能力”也只能全凭“书面承诺”加“尾款担保”等问题。它需要我们基本建设采购管理者在具体工作实践中“精准把控其五性：合法性、科学性、规范性、合理性、可行性”。让业绩展示水准、让信用发掘潜力、让能力承兑预期。

参考文献：

【1】聂娅琼  避免变相设置限制性条款，切实优化营商环境 【J】《中国招标》2020(04)131-135